Третья выставка: Выборы в органы местного самоуправления на территории Ленинградской области: история и современность


Выборы органов местного самоуправления в X-XVII веках.

Первыми выборами в средневековой Руси были вечевые собрания. На вече зародились первые выборные традиции, формировались и развивались основы представительной и непосредственной демократии. Для древнерусского государства была характерна борьба вечевых собраний за политическую и экономическую самостоятельность от княжеской власти. В Новгородской земле она завершилась созданием особой формы правления – феодальной республики, которая существовала с XII по XIV столетия. Со второй половины X – начала XI века на территории древнерусского государства начинается быстрый рост городских поселений. С развитием древнерусской государственности города начинают выполнять не только хозяйственные, но и политические функции. Здесь находится центр управления округой – резиденция князя или его наместника, княжеский суд и его администрация, формировалось ополчение для защиты от нападений извне, велись дипломатические переговоры.  


В X – XII веках окончательную форму принимает высший орган власти земель – народное собрание (вече). К участию в вече допускались все свободные граждане – мужчины. На территории Ленинградской области таким городом являлась Ладога, являвшаяся пригородом Новгорода. Управлялась Ладога посадником, который присылался Новгородом. Ладожане, как и новгородцы, собирались на вече и на вечевых сходах решали все важнейшие вопросы. Вторая половина XV века стала периодом создания Российского централизованного государства. В первой половине XVI века появляется система губных и земских изб. Губные избы занимались карательными и судебными функциями, а земские избы финансово-хозяйственной, судебной и полицейской деятельностью. Их деятельность регламентировалась губными и земскими грамотами. Они определяли категории местного населения, имевшие право участвовать в выборах и выдвигать своих представителей, а также указывали требования к кандидатам, общий порядок их избрания. Порядок выборов в губное самоуправление был сведен к двум основным этапам – общему собранию населения и избранию органа местного самоуправления, состоявшего из 3-4 детей боярских, старост, десятских и 5-6 «лутчих людей».

Процедура завершалась крестоцелованием – присягой к которой приводились новые должностные лица. По окончании выборов список с именами избранных представителей отправлялся в столицу. С 1555 года избранные на должность старосты и целовальника утверждались царем. Проживающие в исторически сложившихся территориальных единицах дворяне и посадские люди избирали на общем сходе открытым голосование главу губного органа. Функции контроля за выборами выполняли должностные лица Разбойного приказа, этот же приказ и утверждал в должности выборное лицо – губного старосту. Староста непосредственно формировал аппарат, который состоял из целовальников, избиравшихся посадскими и чернотяглыми крестьянами. Каждый губной орган имел специальную канцелярию – губную избу, делопроизводство в которой вел губной дьяк.

Таким же образом избирались земские избы. Но в данном случае в избирательном процессе не участвовали служилые люди, подчинявшиеся непосредственно царю. Во второй половине XVI века избрание должностных лиц местного самоуправления стало своеобразным актом поручительства за избираемого человека со стороны избирателей перед теми лицами и учреждениями, перед которыми ему придется настии ответственность за свои действия. Мирской выбор был коллективной порукой избирательной группы за избираемого человека. Ликвидация губных и земских учреждений произошла в 1699-1702 годах. Полномочия первых были переданы дворянским коллегиям при воеводах, а вторые были подчинены округам городского самоуправления.

Местное самоуправление в XVIII века.

В начале XVIII века Петр I учредил институт выборных глав городского управления – бурмистров (1699г.) для увеличения сбора налогов в царскую казну. В первой половине XVIII в городах действовали две параллельные системы представительства: с одной стороны – выборные старшины и посадские старосты, с другой – введенный в 1721-1724 годах институт городских магистратов, включавший президентов, бургомистров и ратманов (судебных заседателей).


Введя в Россию новое губернское деление (1714 год) Петр предписал образовать в каждой губернии выборные дворянские советы (ландраты), выполняющие совещательные функции при губернаторе. Екатерина II в 1775 году преобразовала систему органов местного управления. Россия подразделялась на 50 губерний. Последние состояли из уездов и волостей. Одна из задач данной реформы состояла в расширении прав региональных органов управления и вовлечение дворянства в местное управление путем введения, в частности, и элемента самоуправления. На местах была образована сложная система выборных судебных органов, формировавшихся из дворян. В уезде главные полномочия осуществлял нижний земской суд, в состав которого входили земской исправник (капитан-исправник) и два заседателя. Эти должности замещались дворянами на выборной основе. В 1766 году были утверждены выборные должности уездных предводителей дворянства и городских голов. Выборные лица получили чины: уездный предводитель дворянства – седьмого класса, городской голова – десятого класса по «табели о рангах», - «буде чина выше того не имеют». 21 апреля 1785 года Екатериной II были изданы «Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства» и «Грамота на права и выгоды городам Российской империи». Оба документа определили структуру местного управления, порядок их формирования на основе сословного представительства. У дворян нижним органом сословного управления стали дворянские собрания и институт предводителя дворянства, у горожан – ряд представительных структур: собрание городского общества, общая и шестигласная думы, возглавляемые городским головой. Система представительных органов дворянства имела два уровня – уездный и губернский. Жалованная грамота предусматривала создание «уездного дворянского общества». 

Собрание могло быть как ординарным для решения текущих вопросов, оговоренных Грамотой, так и чрезвычайным, созванным в экстренной ситуации по инициативе предводителя с уведомление начальника губернии и центральных властей. Ординарное уездное собрание дворян собиралось раз в три года. На нем тайным голосованием шарами, избирался уездный предводитель дворянства. Здесь же избирались и должностные лица местного управления: капитан-исправник, уездный судья, заседатели уездного и нижнего земских судов. В каждом уезде был учрежден специальный дворянский реестр – родословная книга. Внесение е нее фактически являлось регистрацией в качестве участника дворянских избирательных мероприятий. Условиями активного избирательного права являлось достижение 25-ти летнего возраста и владение поместьем. В городах выборными органами городского управления являлись собрание» градского общества», городская, или «общая» дума, «шестигласная» дума и городской голова. 

«Городское общество» составляли представители всех сословий горожан, достижение 25-ти летнего возраста и имеющие в данном городе собственность («капитал»), приносящую не менее 50-ти рублей годового дохода. Собрание городских обывателей собиралось раз в три года «по приказанию и дозволению генерал-губернатора, для избрания ряда должностных лиц городского управления: городского головы, двух бургомистров, четырех ратманов, старост, судей и судебных заседателей. Для упрощения выборов Жалованная грамота предписывала производить предварительные собрания избирателей, на которых должны были определиться кандидаты для последующего избрания на общем городском собрании. Общая дума избиралась на раздельных собраниях членов шести городских сословных корпораций (домовладельцы, купцы, ремесленники, иногородние и иностранные купцы, «именитые граждане», посадское население).


Местное самоуправление в XIX веке.

В 1864 году было опубликовано «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», Земские учреждения вводились в 33 губерниях, в том числе в Санкт-Петербургской. Ведению земских учреждений подлежали дела местного хозяйства: сборы на местные нужды, устройство и содержание местных путей сообщения, здравоохранений, устройство и содержание зданий, развитием местной торговли и промышленности, вопросами образования. Земские органы были выборными. 

Организация избирательного процесса координировалась министерством внутренних дел, а на местах – высшими должностными лицами – губернаторами. Губернатор за два месяца до избирательных съездов формировал особый временный губернский комитет и особые временные уездные комиссии, которые готовили списки избирателей и оповещали о выборах. Избиратели делились на три курии: - в первую входили землевладельцы; - во вторую – собственники недвижимого имущества (городские избиратели) – в третью – крестьяне. Избиратели отправляли своих представителей согласно квотам. Непосредственно проведение выборов по первой и второй куриям руководили главы дворянского и городского самоуправления. Уездный предводитель дворянства председательствовал на избирательном съезде уездных землевладельцев, а городской голова – на съезде городских избирателей. Каждый съезд выбирал на три года определенное количество гласных и несколько кандидатов, которым предстояло заменить лица, выбывшие из состава уездного земства вследствие смены места жительства, болезни, смерти, других обстоятельств. Организация выборов среди крестьян была возложена на уездный мировой съезд, то есть на институт мировых посредников. В каждой волости проходил сход, на котором избирались выборщики, участники съезда выборных от сельских общин. Сельский сход состоял из домохозяев, то есть мужчин, глав семейств, ведущих самостоятельное хозяйство в рамках общины. Общепринятым было тайное голосование с использованием шаров. По итогам голосования составлялся протокол – «выборный лист», который поступал во временную уездную комиссию. Уездное земское собрание избирало свои исполнительный орган – земскую управу.


Местное самоуправление в XX веке.

После революции уездные земские управы уступили место уездным и волостным советам. Волостные Советы – органы власти на территории волостей Петроградской (с января 1924 года Ленинградской) губернии. В ряде волостей (Рыбацкой, Усть-Ижорской) Советы были созданы уже в марте 1917 года, но основной формой организации крестьянства в марте-апреле 1917 года стали волостные (земельные) комитеты, которые передали свои полномочия земствам, избранным по распоряжению Временного правительства в мае-июне 1917 года. Массовая организация Советов крестьянских депутатов развернулась в ноябре 1917- мае 1918 годов. Нередко они создавались на базе ликвидированных земств или волостных (земельных) комитетов путем выборов депутатов от всех деревень, входящих а данную волость. Первоначально они назывались Советами крестьянских депутатов. Согласно решениям Второго Всероссийского съезда Советов 25-26 октября 1917 года и Конституции РСФСР 1918 года вся власть в пределах волостей перешла волостным Советам рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов.

Согласно постановлению ВЦИК и СНК РСФСР от 11 августа 1927 года «Об образовании Ленинградской области» волости подлежали ликвидации и осенью 1927 года были упразднены. Органами государственной власти на территории уездов в 1917-1927 годах были Уездные Советы. Организация их началась 8 марта 1917 года, когда представители воинских частей, гарнизонов, предприятий, крестьянских сходов формировали различные комитеты, советы, исполнительные комиссии для решения главным образом политических вопросов. Как правило, Советы создавались в городах, постепенно распространяя свое влияние на территории уездов. Второй Всероссийский съезд Советов 25-26 октября 1917 года законодательно закрепил переход всей власти Советам. 

В начале 1918 года в уездах образовались единые Советы рабочих, солдатских (с июля1918 года красноармейских) и крестьянских депутатов. Согласно Конституции 1918 года высшим органом власти в уезде являлся съезд Советов, а в промежутках между ними уездный исполком. Уездный исполком основные вопросы решал на пленумах, а текущие – на заседаниях президиума. На начальном этапе формирования советской государственности способ голосования при избрании Советов определялся решением местных властей. Чуть позднее сложилась многоступенчатая система выборов. Городские и сельские Советы избирались прямым голосованием: сельские (1 депутат на 100 жителей), городские (1 депутат на 1000 жителей). На волостные съезды делегировались депутаты сельских Советов (1 депутат от 10 членов сельского Совета), на уездные (1 депутат от 1000 жителей). В 1925 году была издана Инструкция «О перевыборах в Советы», которая установила систему избирательных комиссий. Она включала в себя сельские, волостные (районные), уездные (окружные), городские, губернские (областные) во главе с Центральной избирательной комиссией. Работа в избирательных комиссиях осуществлялась безвозмездно.

Согласно постановлению Президиума ВЦИК и СНК РСФСР от 1 августа 1927 года «Об образовании Ленинградской области» уездная административно-территориальная система была ликвидирована, уездные органы власти осенью 1927 года были упразднены, а территории уездов распределены по районам Ленинградской области. С осени 1927 года по декабрь 1939 года на местах действовали районные Советы рабочих, красноармейских и крестьянских депутатов. С 1940 года они стали называться Советами депутатов трудящихся. Согласно Конституции 1977 года райсоветы были переименованы в Советы народных депутатов (существовала система сельских, городских и областного Советов народных депутатов). Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» от 15 августа 1991 года закрепил ликвидацию исполкомов райсоветов Ленинградской области и согласно Указу Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» Советы народных депутатов были ликвидированы. Началась новая эпоха в развитии местного самоуправления.


Выборы в органы местного самоуправления в 2005 году.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятый 6 октября 2003 года, является четвертым, если первым считать Закон СССР 1990 года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Именно с этого закона началась новая история местного самоуправления в России. Нынешняя редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - весьма значительный этап в развитии правовых основ одного из важнейших демократических институтов публичной власти. Принципиально новым является подход к территориальной организации местного самоуправления. 

Теперь четко определена необходимость создания различных типов муниципальных образований. Определено, что местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, городских округах и муниципальных районах. Реформа системы местного самоуправления, проводимая в России, ставит одной из первоочередных целей приблизить власть – прежде всего местную – к населению. Иначе говоря, создать условия, в которых органы местной власти станут доступнее для граждан, будут иметь достаточно широкие полномочия и возможности для решения на местах возникших у населения вопросов. 9 октября 2005 года в Ленинградской области состоялись муниципальные выборы, которые являются одним из основных, важных этапов проведения реформы местного самоуправления. В рамках проводимой реформы на территории Ленинградской области были образованы муниципальные образования первого и второго уровней – городские и сельские поселения, муниципальные районы, городской округ, органы власти которых получили широкие полномочия. 

Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», для городских и сельских поселений определено 33 вопроса местного значения, для муниципальных районов – 30, для городских округов – 37. Порядок формирования органов местного самоуправления первого созыва в Ленинградской области установлен областным законом от 5 мая 2003 года №37-оз «Об органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области». В соответствии с ним после избрания депутатов представительных органов городских и сельских поселений городского округа депутатский корпус каждого поселения на первом заседании избрал из своего состава главу муниципального образования, который одновременно стал председателем представительного органа – Совета депутатов. 

Далее в каждом поселении совет депутатов утвердил состав конкурсной комиссии, которая провела конкурс на должность главы администрации муниципального образования. Совет депутатов рассмотрел и утвердил представленную кандидатуру. Из представителей депутатского корпуса Советов депутатов поселений (первый уровень) были сформированы советы депутатов муниципальных районов (второй уровень), которые, в свою очередь избрали из своего состава глав муниципальных районов и назначили на должность глав районных администраций. По итогам выборов депутатов представительных органов муниципальных образований Ленинградской области правомочные Советы депутатов были избраны во всех городских и сельских поселениях, а также в городском округе. Теперь11 октября 2009 года избирателям в 203 муниципальных образованиях Ленинградской области предстоит избрать местную власть на новый срок полномочий.