Бес местного самоуправления

Исторически так сложилось в России, что все широкомасштабные реформы инициируются сверху. Как правило, крупные преобразования связаны с необходимостью срочно навести порядок в какой-то сфере. Из-за спешности их подготовки на практике возникают различные коллизии и сложности с воплощением идеального замысла в жизнь. Не исключением стала и российская реформа местного самоуправления. Коррупционные скандалы, связанные с руководителями больших и малых городов, и снижение управляемости на муниципальном уровне привели к тому, что о необходимости реформирования заговорил сам президент.

Владимир Путин в своем послании Федеральному Собранию 12 декабря 2013 года достаточно мягко начал разговор на тему, связанную с муниципалитетами. Напомнил о необходимости поддержки гражданской активности на местах, поскольку именно это дает людям возможность «принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни». 

Глава государства не обошел вниманием и наличие проблем в системе местного самоуправления (МСУ), связанных с несбалансированностью ресурсов и ответственности, размытостью полномочий, коррупционными скандалами.

– Районный уровень фактически выхолощен. Его полномочия в сфере образования, здравоохранения, социальной защиты переданы в регионы, – отметил президент и поделился своим видением, как должно работать МСУ. – Местная власть должна быть устроена так, чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой.

Затем Владимир Путин обратился к представителям Всероссийского совета местного самоуправления, Конгресса муниципальных образований, к губернаторам, членам Федерального Собрания и правительству с предложением проанализировать ситуацию и уточнить общие принципы организации местного самоуправления, чтобы «сформировать сильную, независимую, финансово состоятельную власть на местах».

– И такую работу мы должны начать и в основном законодательно обеспечить уже в 2014 году – в год 150-летия знаменитой Земской реформы… Уверен, и сейчас сильное местное самоуправление способно стать мощным ресурсом для пополнения и обновления кадрового потенциала страны. И конечно, мы все заинтересованы в том, чтобы через механизмы выборов во власть приходили подготовленные, целеустремленные, профессиональные люди, готовые ответственно исполнять свои обязанности, – подчеркнул глава государства.

Практически сразу после послания президента в ряде крупных изданий были опубликованы комментарии экспертов с версиями о том, как быстро будет подготовлен проект нового закона об МСУ. Были даже смельчаки, утверждавшие, что законопроект внесут в Госдуму уже в конце января 2014 года.

Фонд Института социально-экономических и политических исследований также в декабре опубликовал аналитическую записку, в которой описывал два варианта реформы МСУ, причем в обоих предполагалась отмена прямых выборов мэров. Первый вариант содержал модель, согласно которой главы крупных городов и муниципальных районов переподчинялись региональной власти, а МСУ сохранялось лишь на уровне поселений и внутригородских районов. Согласно второму варианту предлагалось создание городских агломераций, при этом местное самоуправление должно было остаться на уровне вошедших в агломерацию поселений.

При обсуждении возможных предложений по реформе МСУ в Фонде развития гражданского общества был выдвинут тезис, что моделей устройства местного самоуправления может быть не две, а много больше, ведь страна большая и регионы очень разные. Кроме того, предлагалось установить переходный период к новым формам управления, который бы длился несколько лет. Подобные временные задержки связаны с большим объемом законов, требующих корректировки. Но до непосредственного изменения законодательства нужно же еще собрать, аккумулировать и проанализировать мнения, поступившие из регионов и муниципалитетов.

А то, что регионы всерьез примутся за подготовку своих предложений, сомневаться не приходится. В своем послании от 30 января Законодательному Собранию губернатор Иркутской области Сергей Ерощенко жестко заметил, что «не надо путать самоуправство с самоуправлением», и призвал все заинтересованные стороны к конструктивной совместной деятельности по разработке предложений по реформированию МСУ.

Эксперты, опрошенные газетой «Право выбора», относительно актуальности реформы местного самоуправления, высказали разные точки зрения и сценарии развития событий.

– В системе МСУ собственно менять уже нечего. Все сменили: забрали на региональный уровень управление образованием, здравоохранением, распоряжение землей. Поэтому не мешало бы все это вернуть назад. Пока дров не наломали. Кроме того, стоило бы вернуть муниципалитетам поступления от некоторых налогов, – полагает Алексей Петров, кандидат политических наук, заместитель декана исторического факультета Иркутского государственного университета. – На мой взгляд, самое важное – оставить в покое органы местного самоуправления и прекратить любые разговоры о любых назначениях. Конституция гласит, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, поэтому никаких вертикалей строить не надо.

Основным вопросом, требующим незамедлительного решения, по мнению кандидата исторических наук, социолога Сергея Шмидта, является проблема финансирования муниципалитетов.

– У органов местного самоуправления должно быть больше собственных средств, именно собственных, а не «подаренных» вышестоящими органами власти. Позволю себе цитату из одной книги по налогообложению: «Поступления от местных налогов являются только частью доходов бюджета муниципального образования, основными же источниками служат отчисления от федеральных и региональных налогов». В идеале должно быть все наоборот! – уверен Сергей Шмидт, предлагая при этом нетривиальное решение. – Развитие местного самоуправления должно осуществляться через реализацию модели обложения местными налогами граждан. Дабы граждане смотрели на муниципальную власть как на инстанцию, которая пользуется их деньгами. Тогда будет и другое отношение к выборам, к власти, к проблеме гражданского контроля.

Как подчеркивает Сергей Шмидт, люди относятся серьезно в первую очередь к тому, за что заплатили собственные деньги.

– Я не верю ни в какие фундаментальные сдвиги ни в общественной психологии, ни в политической культуре России, ни в политической системе до той поры, пока не возникнет сугубо «меркантильная» связь между гражданами и органами местного самоуправления. В этом смысле я – сторонник определенной «американизации» местного самоуправления в России. Нам стоит внимательнее присмотреться к опыту США по внедрению «местных налогов», – советует эксперт. – Разумеется, соответственно должны снижаться извлечения налогов с мест на вышестоящие уровни.

Директор «Байкальского аналитического центра» Сергей Ильин уверен, что действующая модель МСУ не соответствует тем задачам, которые должны решать муниципалитеты в настоящее время.

– Огромные проблемы финансирования, отсутствие внятного разделения полномочий между муниципалитетами и региональными властями, споры (в том числе из-за границ) между самими муниципальными образованиями – все эти вопросы порождены неудачной системой организации МСУ, – убежден Сергей Ильин. – Открытый бойкот деятельности некоторыми муниципальными думами характерен не только для Иркутской области. При этом региональные власти, как правило, пытаются решить возникающие конфликты на кадровом уровне, но все системные болевые точки сохраняются. Поэтому преодоление кризиса в проблемных муниципалитетах становится лишь временным явлением.
Как предлагает Сергей Ильин, законодатель при подготовке нового проекта закона о МСУ должен использовать не только эмпирические данные, но и прикладную науку, лишь подобный подход позволит избежать системных ошибок.

Иркутские эксперты единодушны, что мэров и глав муниципальных образований нужно избирать, а не назначать.

– Контрпродуктивность назначения мэров городов мы уже наблюдали.

Институт сити-менеджеров на практике доказал свою нежизнеспособность, – подчеркивает Сергей Ильин.

Федеральный центр видит ключевую задачу в повышении управляемости в стране, для этого и инициирована реформа МСУ, уверены региональные эксперты. Причем Москва заинтересована не столько в достройке вертикали, сколько в отладке обратной связи с территориями, которая в настоящий момент практически отсутствует.

Публикация в газете Избирательной комиссии Иркутской области «Право выбора»
№ 2 (178) http://www.irkutsk.izbirkom.ru/WAY/F55DB8BD-6F7B-411D-95DF-9BEF614D5999.html,
10 февраля - 23 февраля 2014 года