Российский и международный опыт применения законодательства о финансовой прозрачности деятельности политических партий

Российский и международный опыт применения законодательства о финансовой прозрачности деятельности политических партий

Аналитический доклад
«Российский и международный опыт применения законодательства о финансовой прозрачности деятельности политических партий»
(подготовлен по заказу РЦОИТ при ЦИК России)

Авторский коллектив:

Григорьев Максим Сергеевич, член Общественной палаты РФ, сопредседатель Рабочей группы ОП РФ по общественному контролю над избирательным процессом, директор Фонда исследования проблем демократии, кандидат политических наук.
Садовникова Галина Дмитриевна, канд. юрид. наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Содержание
Введение.
Раздел I.
Сравнительный анализ российской и зарубежной практики правового регулирования порядка финансирования политических партий в аспекте возможного противодействия правонарушающим технологиям, исключения и снижения коррупционных рисков.
Глава 1.1. Правовое регулирование порядка финансирования политических партий: зарубежный опыт.
1.1.1. Опыт европейских государств и некоторых государств СНГ по финансированию политических партий.
1.1.2. Правовое регулирование финансирования политических партий в государствах – участниках Организации американских государств.
1.1.3. Государства Азиатско-Тихоокеанского региона: опыт и проблемы правового регулирования финансирования политических партий.
Глава 1.2. Российское федеральное законодательство о финансировании политических партий: аналитический обзор.
1.2.1. Рамочное правовое регулирование финансирования политических партий Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
1.2.2. Правовое регулирование финансирования политических партий Федеральным законом «О политических партиях»: рамки и пределы.
1.2.3. Законодательное регулирование финансирования отдельных видов федеральных выборов: проблемы финансирования политических партий.
1.2.4. Роль актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в обеспечении гарантий законности финансирования политических партий.
Глава 1.3. Правовое регулирование финансирования политических партий на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных выборах.
1.3.1. Сравнительный анализ российской и зарубежной практики правового регулирования порядка финансирования политических партий –основные выводы.

Раздел II.
Отечественная практика представления финансовой отчетности политическими партиями: ключевые проблемы правоприменения.
Глава 2.1. Проблемы, связанные с недостаточной финансовой прозрачностью источников поступления финансовых средств и пути их решения.
Глава 2.2. Правонарушающие технологии, связанные с наличием поступлений в объеме, превышающем законодательно установленный предел, а также пожертвований, вносимых с нарушениями иных требований законодательства и пути их преодоления.
Глава 2.3. Сравнительное исследование практики ведения российскими политическими партиями предпринимательской деятельности в формах, предусмотренных действующим законодательством, на предмет выявления возможных правонарушающих технологий, анализ практики финансовой отчетности, связанной с доходными поступлениями политических партий от предпринимательской деятельности и иных не запрещенных законом источников.
Глава 2.4. Организационно-правовые форм и практика взаимодействия политических партий с общественными объединениями, в том числе незарегистрированными, некоммерческими организациями, иными юридическими и физическими лицами с целью выявления возможных противоправных форм финансирования деятельности, связанной с участием политических партий в выборах и реализацией иных уставных задач.

Раздел III.
Анализ финансовой прозрачности поступления и расходования средств избирательных фондов на основе экспертного опроса.
Глава 3.1. Описание авторской методики экспертного опроса и ее значение для выявления возможных рисков, связанных с проявлениями политической коррупции, нарушением ограничений по размерам и источникам поступлений и расходования из средств избирательного фонда, их нецелевым использованием (в том числе на нужды политических партий).
Глава 3.2. Результаты экспертного опроса: риски, связанные с возможными проявлениями политической коррупции, нарушением ограничений по размерам и источникам поступлений и расходования из средств избирательного фонда, их нецелевым использованием 
Раздел 4 
Выводы и итоговые концептуальные предложения по совершенствованию правового регулирования и упорядочения практики ведения и проверки финансовой отчетности политических партий.
Глава 4.1. Предложения, направленные на предотвращение и выявление возможных противоправных форм финансирования деятельности политических партий, связанной с участием в выборах.
Глава 4.2. Предложения, направленные на предупреждение и выявление возможных противоправных форм финансирования текущей деятельности политических партий.


Введение.

Конституционные характеристики Российской Федерации как демократического и правового государства обусловливают наличие в системе социальных отношений таких субъектов, как политические партии. Идеологическое и политическое многообразие, многопартийность признаются в качестве основ конституционного строя, т.е. наиболее общих, фундаментальных устоев и принципов, лежащих в основе функционирования всех без исключения институтов общества и государства. Демократический строй государства является предпосылкой реальной многопартийности. В демократическом государстве именно партии, предлагая обществу свою политическую программу, своих лидеров в качестве потенциальных руководителей государства, свою идеологию и стратегию управления, в случае прихода к власти в результате выборов способны существенным образом повлиять на всю систему социальных, политических, экономических и духовных отношений в стране. Учитывая влияние России на глобальную мировую политику можно без преувеличения говорить и о более масштабной сфере влияния партий. Поэтому особую важность в современных условиях приобретает неукоснительное соблюдение предписаний закона о финансировании политических партий. Как справедливо отмечает профессор С.А. Авакьян, в демократическом государстве предполагается осуществление собственной деятельности политических партий в атмосфере открытости, информационной доступности: «Сведения о партийных мероприятиях, о денежных средствах и имуществе политических партий (вспомним, какой шлейф тумана, легенд о финансах Коммунистической партии Советского Союза тянется с момента утраты ею власти), о решениях партийных органов, об альянсах с другими силами, о жизни партийных лидеров должны публиковаться, размещаться на сайтах самих политических партий» .
Партийная составляющая итогов выборов (количество полученных той или иной политической партией мандатов в представительных органах государственной и муниципальной власти, количество победивших кандидатов на выборах единоличных органов власти) должна быть результатом только партийной работы, заслуг самой политической партии, привлекательности ее идеологии, результатом выражения доверия граждан именно этой партии, а не количества денежных знаков, вложенных партийными функционерами и их спонсорами в избирательную кампанию. Таким образом, значение правового регулирования, обеспечивающего финансовую прозрачность политических партий, трудно переоценить.
Целью настоящей работы является подготовка рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования и упорядочения практики ведения и проверки финансовой отчетности, повышение финансовой прозрачности политических партий, исключения возможности их теневого финансирования, профилактики правонарушений, выявления и пресечения противоправных технологий по следующим направлениям: аналитическое направление и направление научного консультирования.

Аналитическое направление включает в себя:
- сравнительный анализ российской и зарубежной практики правового регулирования порядка финансирования политических партий в аспекте возможного противодействия правонарушающим технологиям, исключения и снижения коррупционных рисков. Для достижения общей цели работы в настоящем исследовании проанализированы законодательство и практика зарубежных стран, в том числе некоторых европейских государств, стран, входящих в Организацию американских государств и государств Азиатско-Тихоокеанского договора;
- анализ практики представления финансовой отчетности политическими партиями, зарегистрированными в Российской Федерации, на предмет выявления ключевых проблем, связанных с недостаточной финансовой прозрачностью источников поступления финансовых средств, наличием поступлений в объеме, превышающим законодательно установленный предел, а также пожертвований, вносимых с нарушениями требований действующего законодательства;
- анализ (на основе авторской методики экспертного опроса) финансовой прозрачности поступления и расходования средств избирательных фондов, выявления возможных рисков, связанных с возможными проявлениями политической коррупции, нарушением ограничений по размерам и источникам поступлений и расходования из средств избирательного фонда, их нецелевым использованием (в том числе на нужды политических партий).
Направление научного консультирования включает в себя подготовку итоговых концептуальных предложений по совершенствованию правового регулирования и упорядочения практики ведения и проверки финансовой отчетности, направленных на повышение финансовой прозрачности политических партий, выявление возможных противоправных форм финансирования деятельности, связанной с участием политических партий в выборах и реализацией ими иных уставных задач на основе анализа российской и зарубежной практики правового регулирования порядка финансирования политических партий, а также организационно-правовых форм и практики взаимодействия политических партий с общественными объединениями, в том числе незарегистрированными, некоммерческими организациями, иными юридическими и физическими лицами.
При проведении исследования использованы как общенаучные, так и специальные научные методы, выработанные в правоведении и политологической науке: нормативно-логический, системно-структурный, историко-правовой, сравнительно-правовой, метод толкования права, метод обобщения, технико-юридический и другие. Применены также частно-научные методы: опроса, интервьюирования, обобщения и систематизации полученных результатов. Совокупность применяемых методов исследования дает  возможность детально раскрыть правовую модель финансирования политических партий в России, соотношение федерального и регионального законодательства, выявить объективно существующие системно-структурные связи, вскрыть сильные и слабые стороны исследуемого института и составляющих его элементов. Методы формальной логики: описание, классификации, формулирование выводов из имеющихся посылок – позволяют охарактеризовать институт финансирования политических партий и исследовать проблемы обеспечения финансовой прозрачности избирательных фондов политических партий в их единстве и многообразии с позиций их конкретного нормативного содержания, выявить пробелы и дефекты правового регулирования, сформулировать предложения по их устранению.

Раздел I.
Сравнительный анализ российской и зарубежной практики правового регулирования порядка финансирования политических партий в аспекте возможного противодействия правонарушающим технологиям, исключения и снижения коррупционных рисков.
Глава 1.1. Правовое регулирование порядка финансирования политических партий: зарубежный опыт.
1.1.1. Опыт европейских государств и некоторых государств СНГ по финансированию политических партий.

Финансирование выборов и избирательных кампаний участников выборов различается – от финансирования практически исключительно из средств государственного бюджета до смешанной государственно-частной модели финансирования и до финансирования только за счет средств участников выборов.
При этом не во всех странах законодательство разрешает создание избирательных фондов кандидатов. Например, на президентских выборах в Узбекистане избирательные фонды кандидатов и пожертвования в них не предусмотрены; пожертвования перечисляются на счет ЦИК Узбекистана, который распределяет их в равной доле между всеми кандидатами.
Аналогичная модель используется и в Республике Беларусь. Так, в соответствии со статьей 70 Конституции Республики Беларусь расходы на подготовку и проведение выборов осуществляются за счет государства в пределах выделенных на эти цели средств, при этом в случаях, предусмотренных законом, расходы на подготовку и проведение выборов могут осуществляться за счет средств общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций, граждан. Законодательством предусматривается образование специального централизованного избирательного фонда при Центральной комиссии Республики Беларусь по выборам и проведению республиканских референдумов для равного выделения всем зарегистрированным участникам выборов поступивших пожертвований в равной доле.
В Казахстане две трети денежных средств избирательного фонда, оставшихся неизрасходованными на цели избирательной кампании, направляется в республиканский бюджет, а одна треть – возвращается кандидату, политической партии.
В Российской Федерации использована более справедливая по отношению к сторонникам политических партий модель: оставшиеся неизрасходованными средства избирательного фонда возвращаются пропорционально всем жертвователям.
Финансирование избирательных кампаний кандидатов в тех случаях, когда им разрешено создавать собственные избирательные фонды, в разных странах Европы имеет определенные различия. В некоторых случаях законодательство устанавливает требования к расходованию средств избирательных фондов кандидатов на ведение предвыборной кампании. К примеру, в Польше установлено, что только 8% средств избирательного фонда может быть использовано на проведение предвыборной агитации в средствах массовой информации. В России политические партии более свободны в расходовании средств своих избирательных фондов: законодательство не регламентирует, какую именно часть фонда можно потратить на те или иные цели.
В Германии действует система возмещения расходов политических партий на проведение выборов при условии, что политическая партия набрала на выборах в Бундестаг не менее 0,5%, а на выборах в ландтаги – не менее 1% голосов избирателей. Беспартийные кандидаты также получают компенсацию в случае, если набирают минимум 10 из каждых 100 «первых» голосов избирателей в данном избирательном округе.
В Финляндии предельная сумма расходов законодательством не установлена; пожертвования могут быть получены из любых источников, в том числе могут быть анонимными и от иностранных граждан, если, однако, размер пожертвования от физического лица не превышает 1700 евро. Только избранный кандидат представляет финансовый отчет с указанием пожертвований, превышающих 1700 евро не позднее 2 месяцев со дня выборов в Министерство юстиции, однако финансовый отчет не проверяется. Имеются предложения о необходимости регулирования финансовых аспектов агитационной деятельности и проверке финансовых отчетов уполномоченным на то государственным органом.
Во Франции действующая Конституция 1958 года впервые в истории страны включила положения, регламентирующие основы статуса партий. Она зафиксировала их главную функцию: «политические партии и группировки содействуют выражению мнений голосованием» (ч.1 ст.4).
Более обстоятельно статус партий урегулирован Законом об  ассоциациях 1901 года. Закон не делает различий в статусе партий и других общественных объе­динений. Они объединены понятием «ассоциация», на них рас­пространяются одинаковые правила образования и деятельности. Партия считается созданной с момента ее регистрации, которая осуществляется префектом департамента или супрефектом окру­га после представления ему декларации, в которой указываются основные сведения о партии (название, местонахождение, руководящие органы, лица, осуществляющие руководство партией и т.п.) и к которой прилагается ее устав.
Порядок финансирования политических партий регламенти­руется в Законе о финансовой гласности политической жизни 1988 года. Он предусматривает государственное финансирование партий пропорционально их популярности, главными критерия­ми которой являются число мест, полученных в парламенте на последних выборах, а также сумма пожертвований, собранных ею. Закон запретил финансирование политической жизни юриди­ческими лицами (за исключением самих политических ассоциа­ций), а также установил предельные суммы пожертвований парти­ям со стороны физических лиц. Как видим, в России законодательство более либерально по отношению к политическим партиям: финансировать их могут как физические, так и юридические лица.
Во Франции действует Национальная счетная комиссия по предвыборным расходам и финансированию политических партий, выполняющая проверку финансовых отчетов кандидатов, выдачу разрешений ассоциациям, созданным с целью их финансирования. В России такую функцию выполняют избирательные комиссии, на которые возложено еще множество функций. Следует задуматься над опытом создания специализированного независимого органа, осуществляющего контроль за финансированием политических партий.
Во Франции законодательно установлен запрет на использование наиболее дорогостоящих форм предвыборной агитации, установлен, как и в России, максимальный размер избирательных фондов. Финансирование политических партий со стороны юридических лиц запрещено, что компенсируется системой государственных дотаций: кандидату, набравшему не менее 5% голосов возвращается 50% (на выборах в Национальное собрание) либо 1/20 (на выборах Президента Франции) израсходованных средств.
Впервые вышеуказанная специальная Комиссия (с момента своего создания в 1990 году) контролировала финансирование избирательной кампании кандидатов. Законодательное регулирование от 5 апреля 2006 года возложило на Комиссию осуществление финансового контроля за всеми кандидатами на всех уровнях и видах выборов (ранее она контролировала, начиная с муниципалитетов численностью 9000 и более тысяч избирателей).
Потолок финансирования для всех кандидатов первого раунда прошедших президентских выборов – 16166000 евро, для второго раунда – 21594000 евро. Кандидаты вправе получать пожертвования от физических лиц (4600 евро) и от политических партий (7500 евро).
Кандидат, получивший в первом туре 5% голосов, получает возмещение своих расходов на ведение предвыборной агитации в размере 8083000 евро. Кандидат, получивший в первом туре менее 5% голосов, тем не менее, также получает возмещение своих расходов на ведение предвыборной агитации, но в размере 808300 евро (т.е. в 10 раз меньше). Для этого кандидат представляет отчет за предшествующий выборам год и в случае его одобрения ему выплачивается возмещение. Кандидат не должен превысить лимит расходов, а также допускать такие нарушения, которые могут привести к отказу в возмещении. На кандидата может быть наложен штраф за некоторые нарушения финансовой дисциплины. Кандидат может обжаловать наложение штрафа или отказ в возмещении в Конституционный Совет.
Специальная Комиссия разработала разъяснения по этим вопросам, т.е. что включается в перечень расходов на проведения избирательной кампании, которые одобрил Конституционный Совет и опубликовал в мае 2006 года.
Согласно законодательству политические партии, не набравшие 5% голосов избирателей, должны оплатить (возместить) из своих средств избирательную кампанию для своих кандидатов.
На выборах Президента Франции требуется также внесение избирательного залога. В России избирательный залог отменен на всех выборах.
В Бельгии 20 июля 1989 года принят Закон об ограничении расходов и контроле за расходованием средств на федеральных выборах и об отчетности политических партий.
Не разрешаются пожертвования от юридических лиц, от физических лиц – только 500 евро в год от одного избирателя в пользу одной политической партии.
Государственное финансирование производится по результатам выборов и это является основным источником партийных доходов. Условие получения – хотя бы один депутатский мандат в любой из палат парламента. Из бюджета выделяется 125 тысяч евро + 1,25 евро за каждый голос избирателя на последних парламентских выборах.
Политические партии, которые не соблюдают положения европейской Конвенции о правах человека и основных свободах, на определенный период могут быть лишены получения вышеуказанных бюджетных средств.
Предельная сумма расходов для политической партии – 1 млн. евро, для кандидата – зависит от его места в списке кандидатов, чем оно выше, тем сумма больше, т.е финансового равенства внутри списка нет, тогда как между партийными списками кандидатов – есть (в этом видится несоответствие международным обязательствам ОБСЕ).
В Нидерландах вопросы финансирования агитационной деятельности специальным законодательством не регулируются, а основываются на политических и электоральных традициях (хотя по данному вопросу готовится законопроект, при этом планируется наделить Совет по выборам полномочиями по осуществлению контроля за финансированием предвыборной агитации со стороны политических партий).
По итогам выборов с учетом депутатских мандатов политические партии получают до 15 млн. евро. Бюджет Совета по выборам составляет 1 млн. евро.
В Италии законодательство устанавливает лимиты на внесение пожертвований и производство расходов на проведение предвыборной агитации для политических партий и кандидатов. Указанные лимиты были увеличены, в частности, в январе 2006 года.
Допускаются, в отличие от России анонимные финансовые пожертвования со стороны физических лиц в размере 20 тысяч евро. Такой опыт нельзя признать положительным, поскольку, учитывая довольно солидный допустимый размер анонимных пожертвований, достаточно велика опасность иностранного влияния, влияния бизнес-структур на исход выборов.  Кроме того, в Италии фракции политических партий, представленные в парламенте, и получившие на предыдущих выборах не менее 1% голосов избирателей, получают государственное финансирование.
Кандидаты должны открыть специальный счет избирательного фонда и представлять финансовые отчеты в специальный областной комитет, в состав которого входят судьи апелляционного суда и эксперты (вновь мы видим повод задуматься о создании аналогичных независимых органов по проверке финансовых отчетов партий в России). За непредставление отчета может быть наложен штраф от 25 до 100 тысяч евро, а избранный парламентарий может лишиться своего депутатского мандата. В России законодательство не содержит такого основания утраты депутатского мандата, но этот опыт заслуживает внимательного изучения и осмысления.
Политические партии представляют финансовые отчеты председателю Палаты представителей, который передает их в Совет аудиторов, постоянно действующий независимый контролирующий орган.
За непредставление отчета может быть наложен штраф от 25 до 100 тысяч евро, взыскание которого производится через суд.
В Испании расходы на подготовку и проведение выборов осуществляются из средств государственного бюджета, которые выделяются на подготовку и проведение выборов, и средств избирательных фондов политических партий (блоков), кандидаты от которых зарегистрированы.
В законодательстве имеются положения, регулирующие вопросы финансирования избирательной кампании, предвыборной агитационной деятельности, соблюдение которых входит в компетенцию ЦИК Испании и Аудиторского Суда Испании.
В Швейцарии политические партии не получают бюджетные средства от государства на их деятельность или проведение предвыборной агитации, однако некоторые кантоны возмещают политическим партиям расходы на участие выборах с учетом числа полученных действительных голосов избирателей (например, кантон Фрибург).
Отсутствует законодательство о финансировании участия политических партий в выборах, в том числе об обнародовании источников и размеров поступлений средств и их расходовании, нет также предельных сумм расходования средств.
Некоторые политические партии выступают за финансирование политических партий из бюджета по результатам выборов.
В Ирландии проведение предвыборной агитации до официального начала избирательной кампании позволяет политическим партиям бесконтрольно расходовать партийные финансы.
Предельная сумма расходов – от 30150 до 45200 евро в зависимости от количества депутатских мандатов в избирательном округе и политические партии должны сообщать о расходах (со дня принятия решения о роспуске палаты и до дня выборов) специальной комиссии, которая образована в 2001 году в составе 6 членов.
На практике расходы производятся до начала официальной избирательной кампании, и в этом заключается одно из условий фактического неравенства участников выборов (ранее законодательство обязывало сообщать о всех расходах, связанных с выборами, производимыми как до начала избирательной кампании, так и в период ее проведения).
Неправительственные организации, если они принимают пожертвования свыше 126,97 евро для выборов, обязаны зарегистрироваться в качестве «третьей стороны» и раскрыть своих доноров - жертвователей. Пожертвования от одного и того же донора в течение года на политические цели не могут превышать 6348,69 евро.

В Черногории финансирование политических партий регулируется старым законодательством. При проведении президентских выборов было выделено 400000 евро, при равном распределении между кандидатами, которые получили 5% голосов избирателей; 2700000 евро было выделено политическим партиям, которые представлены в парламенте.
В Турции финансирование деятельности избирательных органов производится за счет средств государственного бюджета.
Расходы участников выборов на проведение предвыборной агитации законодательством не регламентируются.
Из государственного бюджета политическим партиям выделяются средства на проведение предвыборной агитации.
Политические партии, которые на прошлых выборах получили не менее 7% голосов избирателей, получают ежегодное государственное финансирование с учетом числа голосов избирателей, поданных за партийный список кандидатов.
В Турции отсутствует механизм осуществления контроля за расходованием средств на ведение предвыборной агитации (Конституционный Суд Турции получает ежегодные финансовые отчеты политических партий, но не имеет правовых и иных рычагов для их проверки).

В Монако финансирование парламентских выборов производится, как правило, за счет бюджета княжества, а также пожертвований в избирательные фонды политических партий, в том числе из зарубежных источников. Законодательства о политических партиях и финансировании их деятельности нет.
В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии  термин "политическая партия" в законодательстве страны до недавнего времени не употреблялся. Отчасти партии функционировали на основе обычая, отчасти на них распространялись общие законодательные нормы о компаниях. Специальные правовые акты о партиях были приняты лишь в конце ХХ в. Это Акт о регистрации политических партий 1998 года и и Акт о политических партиях, выборах и референдуме 2000 года. Данные акты упоминают о нескольких видах партий. Это парламентские партии (имеющие представителей в Палате общин), малые партии (не подпадающие под это требование), третьи партии (парламентские партии, не относящиеся к числу правящей и оппозиционной, а также все малые партии).

Названные парламентские акты  установили специальные правила регистрации политических партий. Она осуществляется Избирательной комиссией путем внесения соответствующей записи в реестр политических партий. Партии не обязаны регистрироваться, но закон поощряет такую регистрацию: только зарегистрированные партии вправе от своего имени осуществлять выдвижение кандидатов на любых выборах, проводимых в Соединенном Королевстве, и получать государственные субсидии на цели проведения агитации по вопросам выборов и референдума, а кроме того, ни одно электронное средство массовой информации не вправе осуществлять вещание в пользу незарегистрированной партии.
Государственное финансирование политических партий в Великобритании не распространено. С 1975 года стала применяться лишь система государственных выплат для поддержки двух оппозиционных партий (то есть занимающих второе и третье после правящей партии места по количеству своих депутатов в Палате общин) для осуществления парламентской деятельности. Их сумма складывается из фиксированного размера денежных средств, выделяемых каждой такой партии плюс надбавка за каждые 200 голосов, поданных за партию на последних выборах. С 1996 года аналогичная система государственной финансовой поддержки оппозиции стала применяться и в Палате лордов – пропорционально численности в палате членов соответствующей партии.  Кроме того, Акт о политических партиях, выборах и референдуме предусматривает возможность выплаты Избирательной комиссией дотаций зарегистрированным политическим партиям, а также предоставления им некоторых услуг (например, бесплатное использование компьютерных программ, бесплатная рассылка обращений к избирателям: по одному каждому избирателю в одном округе, бесплатное использование помещений для встреч с избирателями).
В целом же преобладает частное финансирование партий. Максимально допустимые его суммы Акт не устанавливает. Он определяет лишь предельную сумму расходов партий на выборах в пределах определенного периода до выборов, предельные размер и продолжительность которых зависит от вида выборов.
Финансирование выборов осуществляется из средств консолидированного правительственного фонда.
Источники денежных средств кандидата:
- собственные средства;
- средства политической партии;
- добровольные пожертвования;
- ежегодные государственные субсидии политическим партиям.

Ограничения размеров добровольных пожертвований отсутствуют.
Запрещены некоторые виды расходов кандидатов:
- выплаты лицам, ведущим подсчет голосов;
-оплата духовых оркестров;
-оплата участия избирателей в предвыборной агитации.
Кандидатам разрешается израсходовать на проведение своей предвыборной кампании 20 тыс. фунтов стерлингов (дискутируется вопрос о понижении этого предела 15 тыс. фунтов стерлингов).
По окончании избирательной кампании в течение шести месяцев кандидат обязаны представить чиновнику по выборам отчет об источниках поступления и расходовании средств избирательной кампании.
В связи с незаконными пожертвованиями (100 тысяч фунтов стерлингов) на партийные нужды летом 2007 года, Питер Хейн, избранный в Палату общин и затем ставший министром труда и по делам пенсий, член Лейбористкой партии, ушел в отставку, поскольку не задекларировал указанную сумму, и Избирательная комиссия Великобритании обратилась по этому поводу в полицию.
В связи с проведением 6 мая 2010 года выборов депутатов Палаты общин Консервативная партия за первую неделю предвыборной кампании получила добровольные пожертвования на 1,46 миллиона фунтов стерлингов, что почти в два раза больше суммы, собранной правящей Лейбористской партией, Либерально-демократическая партия собрала 20 тысяч фунтов (в соответствии с опубликованным 20 апреля 2010 года отчетом Избирательной комиссии Великобритании, охватывающим период с 6 по 12 апреля, то есть не отражают ситуацию после первых в истории Великобритании предвыборных теледебатов, на которых 15 апреля безоговорочно победил лидер Либерально-демократической партии Ник Клегг (после этого рейтинги Либерально-демократической партии выросли рекордными темпами и по своей политической популярности традиционно «третья» политическая партия почти догнала в рейтинге избирательных предпочтений «тори» (консерваторов) и опережает «вигов» (лейбористов).
Избирательная комиссия Великобритании учитывает лишь пожертвования выше 7,5 тысяч фунтов стерлингов, публикует финансовые отчеты политических партий о добровольных пожертвованиях еженедельно.
В целом среди жертвователей как физические, так и юридические лица. Так, консерваторы получили 250 тысяч фунтов от компании IPGL Ltd, контролируемой партийным казначеем Майклом Спенсером. От британской розничной мебельной фирмы Furniture Village «тори» получили 100 тысяч фунтов. Основными жертвователями лейбористов традиционно являются профсоюзы: от профсоюза строителей, смежных специалистов и технического персонала лейбористы получили 371 тысячу фунтов, от работников розничных магазинов и сферы торговли - 267 тысяч фунтов; среди основных жертвователей также активисты и сторонники политической партии, общая сумма вкладов которых в избирательный фонд Лейбористской партии оказывается значительной.

1.1.2. Правовое регулирование финансирования политических партий в государствах – участниках Организации американских государств.

Финансирование выборов и избирательных кампаний в государствах – участниках Организации американских государств различается – от финансирования практически исключительно из средств государственного бюджета до смешанной государственно-частной модели финансирования и до финансирования только за счет средств участников выборов. Не во всех государствах – участниках ОАГ законодательство разрешает создание избирательных фондов кандидатов. Финансирование избирательных кампаний кандидатов в тех случаях, когда им разрешено создавать собственные избирательные фонды, также имеет определенные различия. В некоторых случаях законодательство устанавливает требования к расходованию средств избирательных фондов кандидатов на ведение предвыборной кампании. Вместе с тем в законодательстве ряда государств (например, Антигуа и Барбуда, Багамские Острова, Барбадос, Гаити, Гайана, Гренада, Доминика, Уругвай) не содержится каких-либо ограничений на предельные размеры расходов политических партий и независимых кандидатов на проведение своей предвыборной агитационной деятельности, а также на размеры добровольных финансовых пожертвований как физических, так и юридических лиц. Однако в ряде случаев законодательство о выборах предусматривает обязанность политических партий и независимых кандидатов обнародовать сведения об источнике добровольных финансовых пожертвований, превышающих 25000 долларов, а также накладывает запрет на внесение анонимных пожертвований, превышающих 5000 долларов (например, Антигуа и Барбуда, при этом контроль за финансированием предвыборной агитационной деятельности политических партий и независимых кандидатов осуществляет Избирательная комиссия Антигуа и Барбуды). На Барбадосе, в Белизе и Гренаде законодательство о выборах, наоборот, не предусматривает обязанности политических партий и независимых кандидатов обнародовать сведения об источниках добровольных финансовых пожертвований для проведения своей предвыборной агитационной деятельности. В Суринаме в соответствии со статьей 53 Конституции политические партии должны обеспечивать ежегодную публикацию информации об источниках доходов и расходов партии в официальном печатном органе, а также по крайней мере в одной из газет.
Своеобразная модель финансирования политических партий (оппозиционных) закреплена в Сальвадоре: в соответствии со статьей 210 Конституции Сальвадора государство признает политический заем в качестве механизма финансирования оппозиционных политических партий, направленного на поддержку их свободы и независимости, при этом дополняющий закон регулирует вопросы, относящиеся к этой сфере.
В рамках первой модели – финансирования практически исключительно из средств государственного бюджета – образование избирательных фондов законодательством Боливии не предусмотрено (закреплено государственное финансирование политических партий и объединений, предвыборная агитация и пропаганда – бесплатные, иная, т.е. за плату, не допускается). Аналогичный механизм конституционно закреплен также в Гондурасе, на Кубе и в Парагвае. Так, в соответствии с Конституцией Гондураса государство участвует в финансировании партий в соответствии с законом (статья 49) при этом политические партии не должны принимать денежную помощь ни в какой форме от иностранных правительств, органов государственной власти и организаций (статья 50).
В рамках второй модели – смешанной государственно-частной модели финансирования (например, Аргентина, Бразилия, Гватемала, Канада, Колумбия, Коста-Рика, Мексика, Никарагуа, Панама, Перу, США, Чили, Эквадор) – в Аргентине в соответствии с законом исполнительная власть устанавливает и обеспечивает равные финансовые возможности для официально признанных политических партий. Финансирование политических партий подчиняется определенным принципам, важнейшими из которых является государственная поддержка политических партий, допустимость частных пожертвований, обеспечение равных возможностей всем участникам избирательной кампании, целевой характер и обоснованность произведенных расходов, открытость и легальность источников финансирования, публичная отчетность. Политические партии должны публиковать информацию о происхождении и расходовании своих фондов и имущества (статья 38 Конституции Аргентины). Согласно статьям 7–10 Закона № 25.600 о финансировании политических партий после начала избирательной кампании политические партии и избирательные альянсы назначают в каждом дистрикте уполномоченных представителей но финансово-экономическим вопросам. Средства, предназначенные для финансирования избирательной кампании, в каждом дистрикте должны быть помещены на единый счет, открываемый в Банке Аргентины или в государственных банках провинций, если таковые имеются. Счета должны быть зарегистрированы в электоральных судах соответствующих дистриктов, в Генеральной аудиторской палате, в Национальной электоральной хунте. Счета закрываются по истечении 30 дней после окончания выборов. Все расходы, связанные с финансированием избирательной кампании, должны отражаться, помимо обычных налоговых документов, в протоколах финансовой операции в период избирательной кампании, содержащих следующие сведения: налоговый идентификационный номер политической партии (альянса), а также ее соответствующего контрагента; сумма операции; номер соответствующего счета-фактуры; номер чека, предъявляемого к оплате. Политические партии, которые используют для получения или помещения средств иные, помимо указанных, счета, наказываются лишением права получать взносы, субсидии и средства государственного финансирования выборов на период одной или двух избирательных кампаний. В целом законодательство о выборах закрепляет правило об обязательном информировании (обнародовании информации) политическими партиями избирателей о финансовом обеспечении своей предвыборной агитационной деятельности вплоть до дня голосования. Опыт наложения финансовых санкций на партии, нарушающие режим финансирования, представляется целесообразным использовать и в России.
В Бразилии в отношении политических партий действует, в частности, конституционный запрет на получение финансовых средств от иностранных организаций или правительств или от подчиненных им органов; возложена обязанность по представлению отчетов в органы юстиции по избирательным делам. Политические партии имеют право на получение финансовых средств из Фонда партий и бесплатный доступ на радио и телевидение в соответствии с предписаниями закона. Политическая партия может финансироваться как физическими, так и юридическими лицами. При этом физическое лицо может осуществлять пожертвование в размере до 10% от своего годового дохода, а юридическое лицо – до 2%. Кандидаты могут свободно распоряжаться своими избирательными фондами, при этом, однако, должны представлять отчеты об их использовании в Избирательный суд своего штата. Подлежат учету все поступления (пожертвования) в избирательный фонд кандидата.
В Политической Конституции Гватемалы закреплено, что при проведении выборов используются государственные бюджетные средства и добровольные пожертвования, при этом отсутствует достаточная прозрачность финансирования предвыборной агитационной деятельности политических партий и кандидатов. Политические партии и кандидаты не обнародуют – в связи с отсутствием законодательных требований – сведения о финансировании своей предвыборной агитационной деятельности за счет добровольных пожертвований, политические партии представляют сведения только о расходовании средств, выделенных им из государственного бюджета. При этом законодательство не предусматривает возможности сокращения объема выделяемых политическим партиям государственных бюджетных средств на проведение предвыборной агитационной деятельности даже в случае нарушения политической партией порядка и сроков представления финансовой отчетности об использовании выделенных государственных бюджетных средств.

В Канаде в целом финансовое обеспечение досрочных парламентских выборов (октябрь 2008 года) составило 290 млн. канадских долларов, в 2004 году (очередные парламентские выборы) – 277 млн. канадских долларов, в 2006 году (досрочные парламентские выборы) – 270 млн. канадских долларов. В 2003 году были введены ограничения на предельные размеры добровольных пожертвований физических и юридических лиц. При этом политические партии могут при определенных условиях получать возмещение понесенных финансовых расходов: в случае получения политической партией более 2% голосов избирателей на всей территории Канады политическая партия вправе получать ежегодно из государственного бюджета не менее 1,75 канадского доллара из расчета на один голос избирателя, полученный политической партией. Политические партии и кандидаты обязаны представлять детальную финансовую отчетность на бумажном носителе и в электронном виде в Ведомство по выборам Канады. Общественные организации, принимающие участие в предвыборной агитации на стороне той или иной политической партии, того или иного кандидата, представляют финансовую отчетность в Ведомство по выборам Канады в случае, если они израсходовали более 500 канадских долларов. Кандидаты, которые по итогам голосования получили не менее 10% действительных голосов избирателей в соответствующем избирательном округе, имеют право на частичное возмещение своих расходов, связанных с проведением предвыборной агитации, а также на оплату труда своего электорального персонала. 
В Колумбии государственная поддержка политических партий и движений, обладающих статусом юридических лиц, осуществляется путем их государственного финансирования в соответствии с законом. В Политической Конституции Колумбии есть специальная глава «О политических партиях и движениях» (статьи 107–111), в соответствии с которой политические партии и движения могут проводить всенародные или внутрипартийные обсуждения, совпадающие или не совпадающие с выборами в выборные органы власти, для принятия решений или избрания кандидатов из числа их членов согласно положениям, содержащимся в их уставах, и в случае обращения к процедуре всенародного обсуждения применяются положения, касающиеся порядка финансирования избирательных кампаний. Избирательные кампании, проводимые обладающими статусом юридических лиц политическими партиями и движениями, а также значительными группами граждан, выдвигающими кандидатов, финансируются за счет государственных средств, исходя из количества набранных на выборах голосов. Закон может ограничить некоторым пределом общую сумму средств, дозволяемых политическим партиям, движениям или кандидатам для расходования на проведение избирательных кампаний, а также устанавливать максимальные пределы пожертвований, которые они вправе получать от частных лиц. Лицам, занимающим государственные должности, запрещено делать пожертвования в пользу какой-либо политической партии, движения или кандидата или побуждать иных лиц к совершению указанного действия, за исключением случаев, установленных законом. Нарушение любого из указанных запретов является основанием для смещения с должности или потери должности. В соответствии со статьей 109 Политической Конституции Колумбии избирательная кампания по выборам Президента Колумбии проводится при обеспечении кандидатам от политических партий, движений и значительных групп граждан, выдвижение которых отвечает условиям, установленным законом для их регистрации, наиболее широкого доступа к рекламному пространству, использованию времени теле- и радиовещания, расходы на которые покрываются за счет государства. Политические партии, движения и кандидаты обязаны представить отчет об объеме финансирования, его источниках, а также о целях, на которые израсходованы полученные ими средства. Национальная избирательная коллегия распределяет финансирование, предназначенное законом для проведения избирательных кампаний. В соответствии с законодательством о выборах кандидаты обязаны представлять в избирательные и иные органы информацию о финансировании своей предвыборной агитационной деятельности, в том числе о поступающих добровольных пожертвованиях, отдельно от выдвинувшей их политической партии. Избирательные органы вправе проверить правильность поступления и расходования денежных средств, находящихся на банковских счетах политических партий и кандидатов, на проведение своей предвыборной агитационной кампании.

В соответствии со статьей 96 Конституции Коста-Рики государство должно оказывать помощь в покрытии расходов политических партий на выборы согласно следующим правилам: размер помощи составляет 0,19% от уровня валового внутреннего продукта за предпоследний год, используемой на проведение выборов Президента, вице-президентов Коста-Рики и депутатов Законодательной ассамблеи (случаи, в которых допустимо уменьшение данной процентной доли, определяются законом), указанная доля предназначается для покрытия расходов, вызванных участием политических партий, и для нужд подготовки и организации политической деятельности, каждая политическая партия должна ограничивать расходы в соответствии с этой процентной долей; право на получение государственной помощи имеют политические партии, участвующие в выборах, если они получили не менее 4% голосов на общенациональных или провинциальных выборах, а также политические партии, от которых был избран как минимум один депутат; при условии внесения соответствующего обеспечения политические партии имеют право на получение части государственной помощи авансом в соответствии с положениями закона; для получения государственной помощи политические партии должны представить смету своих расходов Верховному суду по избирательным делам. Финансовая помощь политическим партиям со стороны частных лиц должна предоставляться на началах гласности, а порядок ее предоставления регулируется законом. В соответствии с законодательством о выборах политические партии обязаны ежемесячно представлять информацию о финансировании своей предвыборной агитационной деятельности, в том числе о поступающих добровольных пожертвованиях. Избирательные органы вправе проверить правильность поступления и расходования денежных средств, находящихся на банковских счетах политических партий и кандидатов, на проведение своей предвыборной агитационной кампании. Вместе с тем законодательство не предусматривает наложение каких-либо санкций на политические партии в случае нарушения политической партией порядка и сроков представления финансовой отчетности об использовании выделенных государственных бюджетных средств. Избирательный кодекс Коста-Рики, принятый 29 июля 2009 года, существенно сократил объемы (размеры) государственных бюджетных средств, выделяемых на финансирование выборов.

В Мексике закон устанавливает правила, которым подчинено финансирование политических партий и их избирательных кампаний, обязательно гарантируя, что государственное финансирование будет превалировать над поступлениями, имеющими частный характер. Государственное финансирование политических партий, которые осуществляют свою регистрацию после каждых выборов, складывается из поступлений, направленных на поддержание их обычной постоянной деятельности, и расходов для получения голосов во время избирательного процесса, и они получают соответственно с этим то, что предусмотрено законом: государственное финансирование для обеспечения обычной постоянной деятельности партий предусматривается ежегодно с учетом минимальной стоимости кампаний, устанавливаемой высшим органом руководства Федерального избирательного института в соответствии с количеством избираемых сенаторов и депутатов, количеством политических партий с представительством в палатах Национального конгресса и продолжительностью избирательных кампаний. От общего количества средств, полученных в соответствии с указанным ранее, 30% распределяется между политическими партиями на равной основе, а 70% оставшихся средств распределяется между ними в соответствии с процентом голосов, который политические партии получили на выборах депутатов, сразу после их подсчета; государственное финансирование деятельности, направленной на получение голосов в период избирательного процесса, равняется количеству, соответствующему объему государственного финансирования для каждой политической партии для ее текущей деятельности в этом году; предусматривается определенная доля ежегодных расходов, которую затрачивают политические партии для осуществления деятельности в области образования, профессиональной подготовки, исследований в социально-экономической и политической областях, а также для издательских целей. Для определения лимитов бюджетных расходов, выделяемых из федерального бюджета политическим партиям, используется следующая процедура. Генеральный совет Федерального избирательного института Мексики на основе материалов, которые представлены Председателю Совета, ежегодно определяет минимальную стоимость расходов на избирательную кампанию одного депутата, одного сенатора и кандидата на должность Президента Мексики, взятых в качестве основы для расчета расходов за непосредственно предшествующий год, с последующим применением индекса, установленного соответствующими нормами законодательства, а также с учетом других факторов, установленных Советом. При этом 30% общей суммы распределяется в равной степени между политическими партиями, имеющими представительство в палатах Конгресса, а остальные 70% – в соответствии с процентом голосов от общенационального количества избирателей, которые получила каждая политическая партия, имеющая представительство в палатах Конгресса, на выборах депутатов непосредственно перед этим. Это финансирование определяется ежегодно с учетом индекса цен на потребительские товары, устанавливаемого Банком Мексики. Кандидаты, выдвигаемые политической партией, ежемесячно получают субсидии, и каждая политическая партия должна направлять ежегодно не менее 2% полученного государственного финансирования на развитие самой политической партии или исследовательских учреждений. В год проведения выборов каждой политической партии предоставляется на избирательную кампанию сумма, равная государственному финансированию, предназначенному для осуществления ее обычной деятельности на данный год, а средства на избирательную кампанию политические партии получают в дополнение к остальным финансовым субсидиям, которые направляются на другую специальную деятельность, представляющую общественный интерес (например, на образование, политическое просвещение, специальные экономические и политические исследования, издательскую деятельность). Закон устанавливает критерии для определения лимитов расходов политических партий на свои предварительные кампании; определяет максимальные объемы, которые включают денежные взносы от их сторонников и процедуры контроля и наблюдения за происхождением и использованием всех средств, которые были израсходованы, и в связи с этим указывает санкции, которые должны быть наложены за невыполнение этих положений. Согласно статье 116 Конституции Мексики конституции и законы штатов по избирательным вопросам гарантируют, что в соответствии с возможностями бюджетных средств политические партии получают, в справедливой форме, государственное финансирование для поддержания их деятельности и обеспечения избирательного процесса, направленного на осуществление всеобщего голосования; закрепляются критерии определения границ затрат политических партий на свои избирательные кампании, максимальные объемы денежных пожертвований, которые могут быть внесены сторонниками партий, а также процедуры осуществления контроля и наблюдения за происхождением и использованием ресурсов, принадлежащих политическим партиям; в связи с этим устанавливаются санкции за нарушение распоряжений, касающихся данных вопросов. 
В Никарагуа проведение парламентских и президентских выборов финансируется (частично) за счет средств государственного бюджета, т.е. при проведении выборов используются государственные бюджетные средства и добровольные пожертвования, при этом, однако, отсутствует достаточная прозрачность финансирования предвыборной агитационной деятельности политических партий и кандидатов. За счет средств государственного бюджета – в размере одного его процента – политическим партиям выделяются денежные средства для покрытия расходов на проведение предвыборной агитационной деятельности только в том случае, если политическая партия получила по результатам парламентских выборов не менее 4% действительных голосов избирателей. Законодательство о выборах допускает добровольные финансовые пожертвования кандидатам и политическим партиям, но только от физических лиц, т.е. граждан Никарагуа, проживающих в Никарагуа. Какие-либо пожертвования кандидатам и политическим партиям из-за границы запрещены (данный запрет был введен после состоявшихся в 1984 году парламентских выборов), однако при проведении 5 ноября 2006 года президентских выборов США выделило Никарагуа около 12 млн. долларов на подготовку и проведение выборов. Политические партии и кандидаты не обнародуют – в связи с отсутствием законодательных требований – сведения о финансировании своей предвыборной агитационной деятельности за счет добровольных пожертвований. Политические партии представляют сведения только о расходовании средств, выделенных им из государственного бюджета. В этой части очевидны преимущества российского законодательства, которое содержит требования о финансовой отчетности политических партий по всем источникам финансирования.

В соответствии со статьей 135 Конституции Панамы государство вправе инспектировать расходование средств, используемых физическими лицами и политическими партиями на цели избирательного процесса, а также предоставлять им средства на такие расходы. Порядок финансового инспектирования избирательного процесса и его финансирования определяется законом, гарантирующим равный подход в предоставлении средств ко всем политическим партиям и кандидатам. В соответствии с законодательством о выборах кандидаты обязаны представлять информацию о финансировании своей предвыборной агитационной деятельности, в том числе о поступающих добровольных пожертвованиях, отдельно от выдвинувшей их политической партии. Политические партии не обнародуют – в связи с отсутствием законодательных требований – сведения о финансировании своей предвыборной агитационной деятельности. Политические партии представляют сведения только о расходовании средств, выделенных им из государственного бюджета. При этом избирательные органы вправе проверить правильность поступления и расходования денежных средств, находящихся на банковских счетах политических партий и кандидатов, на проведение своей предвыборной агитационной кампании. Законодательство не предусматривает возможности сокращения объема выделяемых политическим партиям государственных бюджетных средств на проведение предвыборной агитационной деятельности даже в случае нарушения политической партией порядка и сроков представления финансовой отчетности об использовании выделенных государственных бюджетных средств. 

В Перу в соответствии со статьей 35 Политической Конституции закон устанавливает положения, направленные на обеспечение функционирования политических партий на демократической основе, прозрачности происхождения их экономических ресурсов. В соответствии с законодательством о выборах кандидаты обязаны представлять информацию о финансировании своей предвыборной агитационной деятельности, в том числе о поступающих добровольных пожертвованиях, непосредственно в выдвинувшую их политическую партию. Кроме того, в соответствии с законодательством о выборах в ходе избирательной кампании политические партии обязаны два раза в месяц представлять (обнародовать) информацию о финансировании своей предвыборной агитационной деятельности, в том числе о поступающих добровольных пожертвованиях.
В США Конституция не содержит норм, регулирующих положение политических партий. Более того, понятия «партия» до сих пор не существует в федеральном законодательстве: специального федерального закона о партиях нет, и на партии распространяет­ся общий термин «корпорации», подразумевающий все негосу­дарственные объединения.  При этом регламентация статуса политических партий осуществляется в законодательстве и судебной практике, по большей части, применительно к их участию в выборах: порядок проведения праймериз, создание предвыборных партийных фондов, размеры добровольных взносов в них частных лиц и т. п. А поскольку в США избирательное право регла­ментируется, в основном, законодательством штатов, процедуру образования и деятельности политических партий, вопросы их организации и порядок их участия в избирательных кампаниях регулируют именно конституции и законодательство штатов. На федеральном же уровне регламентации подвергается лишь финансовая сторона участия партий в выборах: Актом о финансировании федеральных избирательных кампаний 1974 года.

Источниками денежных средств кандидатов могут быть добровольные пожертвования частных лиц; взносы политических партий и политических комитетов; собственные средства кандидата и членов его семьи; средства, выделяемые государством (на президентских выборах). При этом запрещается делать взносы публичным служащим, иностранцам и лицам, выполняющим публичные заказы, а также анонимные пожертвования на сумму, превышающую 100 долларов. Несмотря на то, что законы устанавливают максимальные размеры пожертвований на избирательную кампанию, не имеется никаких ограничений по общему количеству затрачиваемых на ее проведение средств, так как наличие такого рода ограничений было бы приравнено к попыткам ущемления свободы слова и противоречило бы Поправке I к Конституции США. Ограничения сумм пожертвований были признаны Верховным судом США неконституционными. 

При этом в одном из своих решений Верховный суд США признал неконституционным закон, принятый в 2002 году, в соответствии с которым повышался предельный размер средств, которые кандидат мог из своих собственных средств внести в свой избирательный фонд на ведение предвыборной агитации. В 2009 году Верховный суд США принял решение, дозволяющее любым общественным объединениям получать и расходовать денежные средства на проведение предвыборной агитационной деятельности с одновременным установлением запрета на использование в ходе ее проведения прямых или косвенных агитационных призывов в пользу того или иного кандидата, той или иной политической партии.

Имеющие место в избирательных кампаниях в США различные нарушения закона в области финансирования выборов американское общество традиционно относит к проявлениям коррупции вне зависимости от того, кто в них участвует. В аналитическом докладе «Коррупция и внесистемная оппозиция директор фонда исследования проблем демократии М.С. Григорьев приводит следующие данные: независимая организация GlobalIntegraty в «Хронологии коррупции в США» перечисляет такие известные в США примеры коррупции как использование незаконных пожертвований со стороны религиозных организаций на цели избирательной кампании: «В апреле 1996 года Альберт Гор собрал 140000 долларов от буддистского храма в Лос-Анджелесе для Национального демократического комитета – структуры по сбору средств для Демократической партии. Впоследствии оказалось, что такого рода действия являлись нелегальными – религиозные организации, освобожденные от налогов, не могут участвовать в финансировании выборов. Несмотря на это значительная часть этих средств была перечислена с помощью несуществующих спонсоров. Описание этого коррупционного скандала есть и в книге «Политическая коррупция в Америке: энициклопедия скандалов, власти и жадности»: «Финансовая коррупция, имевшая место во время избирательной кампании 1996 года у Гора и Клинтона, была неэтичной и в своем потенциале нелегальной… 30 октября 1997 года прессинг со стороны средств массовой информации заставил Национальный демократический комитет представить частичный список спонсоров. В течение двух месяцев после повторного избрания Клинтона в прессе появились сотни материалов о подробностях его массовой кампании по сбору финансовых средств… Миллионы долларов были получены с нарушениями закона, часть из них имела иностранное происхождение… Президент Клинтон попытался дистанцироваться от скандала и разделить свою избирательную кампанию и кампании Национального демократического комитета… Но никто не сделал больше самого президента больше для того, чтобы поставить под сомнение это различие. Он сам и его аппарат полностью контролировали всю деятельность демократического комитета и всю кампанию по сбору финансовых средств для Белого дома

Проблемы несовершенства избирательного законодательства США не решены и в настоящее время. По причине многоэтапности процедуры выдвижения кандидатов, которая обычно включает самовыдвижение, праймериз и выдвижение партией, федеральные выборы в США продолжаются почти год и по данной причине являются очень дорогостоящим мероприятием. Чрезвычайно высокий уровень финансовых затрат делает совершенно необходимым привлечение крупного капитала для финансирования участия партий в выборах, а огромное количество финансовых операций затрудняет контроль за финансовой деятельностью партий, что стимулирует различные злоупотребления. Противостоит этому контроль гражданского общества, СМИ, активность оппозиции.  

В Чили в соответствии с Конституционным законом о транспарентности расходов на избирательные цели, их пределах и об осуществлении контроля за ними допускается финансирование избирательных кампаний кандидатов из частных источников, а также за счет государственных бюджетных средств (закон регулирует пределы таких вкладов и пожертвований, механизм их поступления, контроля за расходованием этих средств). Контролирующим органом по вопросам финансирования избирательных кампаний кандидатов является Высший директорат по выборам. Сводный финансовый отчет политических партий и кандидатов в обязательном порядке опубликовывается в средствах массовой информации. 

В Эквадоре в соответствии со статьей 116 Политической Конституции Эквадора закон устанавливает предельно допустимые избирательные расходы. Политические партии, движения, организации и независимые кандидаты представляют отчеты Верховному избирательному трибуналу об общей стоимости, источниках и распределении средств, использованных в избирательных кампаниях. В статьях 209 и 210 Политической Конституции Эквадора закреплено, что Верховный избирательный трибунал осуществляет функцию по оценке отчетов, которые представляют политические партии, движения, организации и кандидаты о сумме, источнике и расходовании средств, использованных в избирательных кампаниях. Политическим партиям запрещено принимать пожертвования от физических и юридических лиц, имеющих контрактные отношения с государством, а также из-за рубежа. Все пожертвования должны поступать на специальный счет в банке, который может быть в любой момент проверен Верховным избирательным трибуналом. Законом предусмотрена государственная финансовая помощь политическим партиям, в том числе ежегодная (вне рамок избирательного процесса) – в виде фиксированного процента от доходной части государственного бюджета, который делится в следующей пропорции: 60% от общей суммы помощи в равных долях между всеми политическими партиями и 40% – в соответствии с голосами, набранными на последних выборах. Дополнительно на избирательную кампанию политические партии получают государственную финансовую помощь, общий размер которой исчисляется по аналогичному принципу, однако объем государственной финансовой помощи делится между политическими партиями только исходя из полученных на последних выборах голосов избирателей.

В рамках третьей модели – финансирования за счет средств участников выборов – в Сент-Винсенте и Гренадинах, Сент-Китсе и Невисе, Сент-Люсии, на Ямайке в соответствии с конституционными положениями политическая организация вправе осуществлять финансирование кандидатов на выборах представителей или органов местного самоуправления.

Своеобразная модель финансирования выборов, в том числе корпоративных выборов, и политических партий конституционно закреплена в Венесуэле: законом регулируются избирательные кампании, их продолжительность и лимиты расходов, предполагающие их демократизм; финансирование политической агитации избирательных кампаний, при этом запрещается финансирование организаций, имеющих политические цели, из фондов, принадлежащих государству. Закон регулирует вопросы финансирования и частных пожертвований организациям, имеющим политические цели, а также механизм контроля, обеспечивающий законность происхождения и распоряжения этими пожертвованиями. В соответствии с Конституцией Венесуэлы электоральная власть, в частности, предлагает свой бюджет, о котором прямо ходатайствует перед Национальной ассамблеей, и затем распоряжается им самостоятельно; издает директивы по вопросам финансирования и публикации политико-избирательного характера и применяет санкции, когда это необходимо; осуществляет организацию выборов в профсоюзах, профессиональных корпорациях и организациях с политическими целями в пределах, указанных законом, она также должна организовывать избирательный процесс в других организациях гражданского общества по их прошению (ходатайству) или по приказу Палаты по избирательным делам Верховного суда. Корпорации, учреждения и организации, указанные в данном случае, сами покрывают расходы своих избирательных процессов; контролирует, регулирует фонды организаций, созданных с политическими целями, и осуществляет проверку источников их финансирования.

1.1.3. Государства Азиатско-Тихоокеанского региона: опыт и проблемы правового регулирования финансирования политических партий.

Финансирование выборов и избирательных кампаний участников выборов в государствах Азиатско-Тихоокеанского региона различается – от финансирования практически исключительно из средств государственного бюджета до смешанной государственно-частной модели финансирования и до финансирования только за счет средств участников выборов. Не во всех государствах законодательство о выборах разрешает создание избирательных фондов кандидатов (например, Бутан, Вьетнам, Лаос, Камбоджа*, Кирибати, КНДР, Маршалловы Острова, Микронезия, Науру, Палау). Финансирование избирательных кампаний кандидатов в тех случаях, когда им разрешено создавать собственные избирательные фонды, также имеет определенные различия. В некоторых случаях законодательство устанавливает требования к расходованию средств избирательных фондов кандидатов на ведение предвыборной кампании. Вместе с тем в законодательстве ряда государств не содержится каких-либо ограничений на предельные размеры расходов политических партий и независимых кандидатов на проведение ими своей предвыборной агитации, а также на размеры добровольных финансовых пожертвований как физических, так и юридических лиц**.
В рамках первой модели – финансирования практически исключительно из средств государственного бюджета – образование избирательных фондов кандидатов, политических партий (коалиций) законодательством не предусмотрено (например, Бутан, Китай, Республика Корея, Науру, Ниуэ, Острова Кука, Самоа, Палау). Так, в соответствии со статьей 16 Конституции Бутана предусматривается государственное финансирование избирательных кампаний – Парламент может, принимая закон, учредить Государственный избирательный фонд, в который ежегодно должны вноситься денежные средства в размере, признаваемом Избирательной комиссией Бутана достаточным для финансирования зарегистрированных политических партий и их кандидатов в ходе выборов в Национальную Ассамблею и выборов в Национальный совет. При этом, однако, Избирательная комиссия Бутана может установить максимальные добровольные взносы от зарегистрированных членов в соответствии с положениями Закона о финансировании выборов. Выплаты из Государственного избирательного фонда производятся Избирательной комиссией Бутана без предпочтений между зарегистрированными политическими партиями и кандидатами в соответствии с законами, принятыми Парламентом. Избирательная комиссия Бутана устанавливает максимальные расходы, которые могут быть осуществлены политическими партиями и кандидатами, участвующими в выборах в Национальную Ассамблею. Финансовые средства, полученные политическими партиями и их кандидатами, подлежат контролю и аудиту со стороны Избирательной комиссии Бутана в соответствии с законами, принятыми Парламентом, либо иными действующими на то время законами. В Китае финансовое обеспечение выборов депутатов собраний народных представителей осуществляется государством. В Науру финансовое обеспечение выборов также производится за счет средств государственного (национального) бюджета; статус избирательных фондов кандидатов законодательством о парламентских выборах не регулируется*. В Палау финансовое обеспечение выборов производится за счет средств государственного (национального) бюджета (статус избирательных фондов кандидатов законодательством о парламентских выборах также не регулируется).

Определенный промежуточный механизм предусмотрен в Конституции Республики Корея, в рамках которой законодательно может быть изменен предусмотренный Конституцией порядок финансирования проведения кандидатами, политическими партиями (коалициями) своей предвыборной агитации. Так, в соответствии со статьей 116 Конституции, если закон не предусматривает иное, то политические партии и кандидаты не несут расходы в связи с выборами.
В рамках второй модели – смешанного государственно-частного финансирования (например, Австралия, Восточный Тимор, Индия, Индонезия, Монголия*, Непал, Новая Зеландия, Пакистан, Папуа – Новая Гвинея, Таиланд, Япония) – допускается создание избирательных фондов кандидатов, политических партий. В Австралии финансирование выборов производится в порядке, предусмотренном законодательством о выборах, предусмотрено, в частности, создание избирательных фондов**. В соответствии со статьей 65 Конституции Восточного Тимора избирательная кампания проводится, в частности, на основе следующих принципов: равенство возможностей и одинаковое отношение ко всем кандидатам; прозрачность выборов и контроль за расходами на их проведение. Финансирование выборов производится в порядке, предусмотренном законодательством о выборах***.

В Индии согласно Акту о компаниях 1956 года каждая политическая партия вправе получать добровольные взносы или пожертвования в любом размере от любых лиц или компаний, не являющихся государственными или иностранными. В соответствии со статьей 29С Акта о народном представительстве 1951 года казначей политической партии или иное лицо, исполняющее его функции, по итогам каждого финансового года представляет отчет, в котором указывает: все взносы, превышающие 20 000 рупий, полученные политической партией в течение финансового года от физических лиц; все взносы, превышающие 20 000 рупий, полученные политической партией в течение финансового года от компаний, не являющихся правительственными. Актом о проведении выборов 1961 года установлен максимальный размер расходов на избирательную кампанию. В 1997 году в него были внесены последние изменения, касающиеся расходов на избирательную кампанию, проводимую участвующими в выборах кандидатами и политическими партиями. Особенностью такого регулирования является то, что расходы на избирательную кампанию установлены применительно к каждому штату, а не к политическим партиям или кандидатам, при этом в отношении одного штата (из 25) – штата Джамму и Кашмир и пяти союзных территорий (из семи) максимальные размеры расходов на избирательную кампанию не установлены.

В Непале финансирование парламентских выборов, в том числе участия зарегистрированных политических партий и кандидатов в выборах, производится за счет средств государственного (национального) бюджета, из них Избирательная комиссия Непала в соответствии с законом выделяет на равной основе соответствующие денежные средства зарегистрированным политическим партиям и кандидатам, принимающим участие в парламентских выборах. При этом допускается создание избирательных фондов политических партий – размеры добровольных финансовых пожертвований в избирательные фонды политических партий устанавливаются Избирательной комиссией Непала; такие пожертвования вправе вносить только члены соответствующей политической партии. Указанные денежные пожертвования осуществляются только на основе банковских операций и с уведомлением об этом Избирательной комиссии Непала. В течение 30 дней после проведения выборов каждый кандидат, каждая политическая партия должны представить полный финансовый отчет в Избирательную комиссию Непала. В Папуа – Новой Гвинее при проведении в 2007 году парламентских выборов органическим законом об интеграции политических партий и кандидатов предусматривались финансовые льготы для политических партий, которые выдвигали женщин кандидатами в депутаты Национального парламента (однако политическими партиями было выдвинуто лишь несколько женщин). Кроме того, для проведения предвыборной агитации кандидатам и политическим партиям выделялись денежные средства из государственного бюджета, но финансовый контроль за использованием выделенных финансовых средств надлежащим образом не был организован.

В Пакистане законодательство о выборах допускает внесение добровольных денежных пожертвований в адрес политических партий, принимающих участие в парламентских выборах, только гражданами Пакистана. Сведения о поступлении денежных пожертвований должны ежегодно представляться в Избирательную комиссию Пакистана, при этом какого бы то ни было публичного обнародования указанных сведений законодательством о выборах не предусматривается. Политические партии вправе оказывать финансовую помощь выдвинутым кандидатам, однако на практике финансирование своей избирательной кампании каждым кандидатом осуществляется за счет собственных финансовых средств. Предельные размеры расходов денежных средств являются низкими, действенного механизма осуществления контроля за расходованием денежных средств не разработано; в отношении политических партий предельные размеры расходов денежных средств законодательством не установлены.

В Японии закон о выборах устанавливает допустимые суммы расходов, их обязательную регистрацию, отчетность и порядок получения дотаций от организаций и частных лиц. Кандидат или его доверенное лицо несут ответственность за все поступления и расходы по избирательному счету. Любые перемещения средств должны быть отражены на избирательном счете. Избирательный счет, все документы, подтверждающие поступление и расход средств, а также отчет о состоянии избирательного счета должны быть представлены в соответствующую избирательную комиссию к установленному сроку. Основные сведения избирательного счета подлежат публикации. Финансовая сторона деятельности политических партий регулируется законом о контроле над политическими фондами, требующим обязательной регистрации всех политических партий и организаций и ежегодного представления префектуральными избирательными комиссиями Министерству общих дел отчетов о всех взносах в фонды и их расходовании (статьи 6 и 12 Закона о контроле за политическими фондами). Предельный размер расходов кандидатов на выборах депутатов Палаты представителей и Палаты советников по однопартийным и префектуральным избирательным округам варьируется в зависимости от числа зарегистрированных избирателей в избирательном округе и числа избираемых депутатов. Закон о выборах и Закон о контроле за политическими фондами предусматривают ряд ограничений на финансирование избирательных кампаний политических партий. Никакие органы государственной и местной власти не могут финансировать избирательную деятельность кандидатов и политических партий. Не могут быть спонсорами избирательной кампании государственные служащие, компании и корпорации, получающие субсидии от государственных и местных органов власти, а также компании и корпорации, получающие займы, держатели которых получают субсидии для погашения этих займов от государственных и местных органов власти. Закон о контроле за политическими фондами запрещает финансирование избирательной кампании, а также любой политической деятельности со стороны иностранных граждан, иностранных компаний и корпораций, анонимные пожертвования. Политические партии могут учреждать собственные политические фонды для обеспечения финансовой поддержки политической партии. Кроме того, политик, кандидат на выборную должность, а также лицо, готовящееся баллотироваться на выборную должность, может создать собственный финансовый фонд.

При создании политической организации или при преобразовании общественной организации в политическую организацию необходимо получить регистрацию в префектуральной избирательной комиссии или министерстве внутренних дел и коммуникаций в течение семи дней со дня учреждения политической организации. Для регистрации необходимо подать документы, подтверждающие сферу деятельности. Если политическая организация создается для деятельности в рамках одной префектуры, то документы представляются в префектуральную избирательную комиссию. Если политическая активность организации не ограничивается границами одной префектуры или в случае, когда штаб политической организации учрежден в одной префектуре, а политическая деятельность будет осуществляться за ее пределами, то префектуральная избирательная комиссия должна передать регистрационные документы в министерство внутренних дел и коммуникаций. Все материалы, касающиеся регистрации политических партий и политических фондов, обязательно передаются префектуральной избирательной комиссией в Министерство внутренних дел и коммуникаций Японии. Без регистрации политические партии не могут получать финансирование ни из каких источников, ни тратить средства на какую-либо политическую деятельность, включая избирательную кампанию.

В 1995 году в рамках системы государственной поддержки политических партий был принят Закон о государственных субсидиях политическим партиям. В Законе указано, что его принятие продиктовано необходимостью создания системы государственной поддержки политических партий, так как именно их деятельность является связующим звеном населения и государственного механизма, обеспечивает наиболее полное развитие демократии в парламентском государстве, легитимное и справедливое формирование государственных и местных органов (статья 1). Государственные субсидии предоставляются политическим партиям по запросу, который подается в Министерство внутренних дел и коммуникаций Японии. Если политическая партия хочет получить субсидию в период проведения выборов в любую из палат Парламента, то запрос должен быть подан в течение 15 дней от «избирательного базового дня» («избирательный базовый день» – это день, следующий за днем любых национальных выборов, или первый день работы нового состава Парламента). Общая сумма государственных субсидий политическим партиям устанавливается в государственном бюджете из расчета 250 иен на каждого жителя Японии. Численность населения устанавливается по итогам последней переписи населения и публикуется официально.

В рамках третьей модели – финансирования избирательной кампании за счет средств кандидатов, политических партий (например, Бангладеш, Республика Мальдивы, Мьянма, Тувалу) – в Бангладеш создается избирательный фонд для финансирования предвыборной агитации, в том числе для внесения избирательного залога в национальной валюте в размере 5000 така, который возвращается в случае, если кандидат получил не менее 1/8 голосов избирателей по соответствующему избирательному округу. В Республике Мальдивы предусматривается, что законодательство о выборах регулирует вопросы финансового обеспечения выборов и на этой основе каждый кандидат обязан открыть банковский счет, на который поступают и с которого расходуются денежные средства на проведение предвыборной агитационной деятельности. Индивидуальные пожертвования физических лиц в избирательный фонд кандидата не должны превышать 0,5 процента вышеуказанной суммы, юридических лиц – 2 процента, при этом каждый кандидат вправе израсходовать на одного избирателя того избирательного округа, где он баллотируется, не более 1500 руфией. В течение 30 дней после дня голосования каждый кандидат обязан представить в Комиссию по выборам финансовый отчет о получении и расходовании денежных средств из своего избирательного фонда, который Комиссией по выборам обнародуется. В Мьянме финансирование участия политических партий и независимых кандидатов в выборах депутатов Национального законодательного собрания частично регулируется Конституцией Мьянмы, в частности, посредством закрепления положения о внесении политическими партиями собственных денежных средств для регистрации их участия в выборах, а также за каждого выдвинутого политической партией по соответствующему избирательному округу кандидата*.

В ряде государств Азиатско-Тихоокеанского региона национальные конституции и законодательство о выборах предусматривают возможность введения запретов, в том числе по решению организаторов выборов, на использование участниками выборов определенных материальных и финансовых средств для проведения своей предвыборной агитации (например, Вьетнам, Филиппины, Шри-Ланка). Так, во Вьетнаме при проведении 19 мая 2002 года выборов депутатов Национального собрания Вьетнама кандидаты в депутаты впервые должны были обнародовать сведения о принадлежащем им имуществе (одна из мер противодействия коррупции). На Филиппинах финансовые взносы от иностранных правительств и их учреждений политическим партиям, организациям, коалициям или кандидатам на выборах рассматриваются как вмешательство во внутренние дела страны и служат дополнительным основанием для аннулирования их регистрации комиссией, в дополнение к другим наказаниям, предусмотренным законом. Кроме того, Избирательная комиссия Филиппин вправе расследовать и, по мере необходимости, преследовать в судебном порядке случаи нарушения избирательных законов, включая действия или поступки, связанные с взятками на выборах, правонарушениями и злоупотреблениями; рекомендовать Конгрессу эффективные меры для минимизации избирательных расходов, преследования всех форм взяток на выборах, правонарушений, злоупотреблений и махинаций с кандидатурами.

В Шри-Ланке в соответствии со статьей 104В Конституции Шри-Ланки Комиссия вправе в период проведения выборов запретить использование какого-либо движимого или недвижимого имущества, принадлежащего штату или какой-либо публично-правовой корпорации: в целях продвижения или недопущения избрания какого-либо кандидата или какой-либо политической партии или независимой группы, соревнующейся на таких выборах; каким-либо кандидатом или какой-либо политической партией или независимой группой, соревнующейся на таких выборах, посредством указания, изложенного в письменной форме, Председателя Комиссии или Генерального уполномоченного по выборам или посредством инструкции Комиссии. Обязанностью каждого лица или должностного служащего, в чьем владении или под чьим контролем находится такая собственность в данное время, осуществлять и привести в исполнение такое указание.

Законодательство о выборах государств Азиатско-Тихоокеанского региона регулирует вопросы финансирования парламентских выборов, при этом некоторые государства не всегда предусматривают предметное либо детальное законодательное регулирование финансового обеспечения проведения участниками выборов своей предвыборной агитации (например, Вануату, Маршалловы Острова, Тонга, Фиджи), не во всех государствах прямо предусматривается возможность создания избирательных фондов и осуществления контроля за использованием средств избирательных фондов.

Так, законодательство о выборах Вануату регулирует вопросы финансирования парламентских выборов, однако прямо не предусматривает возможность создания избирательных фондов и осуществления контроля за использованием средств избирательных фондов. На Маршалловых Островах законодательство не регулирует вопросы финансирования парламентских выборов и проведения кандидатами своей предвыборной агитации, не предусматривает возможности создания избирательных фондов. На Фиджи законодательство о выборах не регулирует вопросы финансирования парламентских выборов, не предусматривает возможность осуществления контроля за использованием политическими партиями и кандидатами пожертвованных им юридическими и физическими лицами денежных средств для ведения своей предвыборной агитационной деятельности. Политические партии и кандидаты не должны представлять какому бы то ни было органу, в том числе Парламенту Фиджи, сведения о получении и расходовании денежных средств для участия в парламентских выборах, а также каким-либо образом обнародовать указанные сведения, в том числе для избирателей соответствующего избирательного округа.

В ряде государств Азиатско-Тихоокеанского региона национальные конституции и законодательство о выборах предусматривают обязанность политических партий и независимых кандидатов обнародовать сведения об источнике добровольных финансовых пожертвований, а также право избирательных органов осуществлять контроль за финансированием кандидатами, политическими партиями своей предвыборной агитационной деятельности (например, Индия, Индонезия, Малайзия, Непал, Сингапур, Соломоновы Острова, Филиппины, Япония).

Так, в Индии отчет за финансовый год должен быть представлен казначеем политической партии или лицом, на которое возложены соответствующие функции, до дня представления декларации о доходах политической партии за текущий финансовый год Избирательной комиссии Индии. В случае если казначей политической партии или лицо, исполняющее его обязанности, отказывается представить такой отчет Избирательной комиссии Индии, то политическая партия не может рассчитывать на получение налоговых льгот в соответствии с Актом о налоге на прибыль 1961 года. В течение 90 дней с момента занятия должности в Народной палате и принесения присяги избранный кандидат обязан представить Председателю Совета штатов или Спикеру Народной палаты информацию: о своем движимом и недвижимом имуществе, имуществе супруга или ребенка, находящегося на иждивении; об участии в каких-либо общественных финансовых учреждениях; о наличии у него каких-либо обязательств по отношению к центральному Правительству или Правительству штата. В соответствии с Актом о народном представительстве 1951 года (статья 77) кандидат или его представитель проводят подсчет расходов, понесенных в ходе избирательной кампании, начиная с даты его выдвижения в качестве кандидата и заканчивая днем опубликования результатов выборов. Расходами на избирательную кампанию не являются транспортные расходы, понесенные лидером политической партии, в целях пропаганды деятельности политической партии, а также расходы на мероприятия или денежные взносы лицами, находящимися на службе в Правительстве Индии или иной государственной службе, понесенные в связи с исполнением его должностных обязанностей. Все кандидаты, принимающие участие в выборах, должны в течение 30 дней с момента избрания представить окружному должностному лицу по выборам информацию о понесенных им расходах во время избирательной кампании. Такая информация должна быть представлена в форме заверенной копии документа о расходах, находящегося у кандидата или его избирательного представителя. В документе о расходах должны быть указаны: дата, когда были осуществлены расходы; характер расходов (переезды, почтовые отправления, распечатывание материалов и т.д.); размер расходов (размер платежей, иных расходов); дата совершения платежа; наименование и адрес получателя платежа; серийный номер квитанции (при указании размера платежа); серийный номер счета (при указании размеров иных расходов); наименование и адрес получателя средств. В течение двух дней после получения документа о расходах окружное должностное лицо по выборам должно отметить в своих документах дату получения документа о расходах, имя кандидата, его предоставившего, а также время и место, где будет произведено исследование этого документа. Проверке подлежат все документы о расходах, даже если размер расходов составил одну рупию. По окончании исследования окружное должностное лицо по выборам должно представить в Избирательную комиссию Индии отчет о ее результатах, который должен содержать имя кандидата, принимающего участие в выборах; сведения о том, представил ли кандидат документ о расходах, и если представил, то дату получения такого документа; представлен ли такой документ в отведенные для этого сроки. В случае если кандидатом не был предоставлен такой документ, то он должен представить в Избирательную комиссию Индии документ, подтверждающий наличие у него уважительной причины, по которой он не смог этого сделать, в течение 20 дней после получения соответствующего запроса. Документ о наличии у него уважительной причины кандидат должен направить в Избирательную комиссию Индии и окружному должностному лицу по выборам. В случае если Избирательная комиссия Индии не посчитает указанную причину уважительной, кандидат будет лишен права баллотироваться на выборах в течение трех лет. Таким образом, финансовый контроль за финансирование предвыборной кампании кандидата, политической партии (коалиции) носит не промежуточный, а последующий характер.

В Индонезии после проведения в 2004 году парламентских и президентских выборов в законодательство о выборах были внесены изменения и дополнения, связанные, в частности, с совершенствованием правового регулирования финансирования избирательной кампании политических партий и кандидатов: на политические партии и кандидатов была возложена обязанность представлять в Избирательную комиссию Индонезии сведения о финансировании своей предвыборной агитации не позднее срока, предусмотренного законодательством, при этом законодательство о выборах, однако, не предоставляет Избирательной комиссии Индонезии право проводить проверку представленных сведений, не предусматривает применение каких-либо мер воздействия на политические партии и кандидатов в случае нарушения ими положений законодательства о выборах в части финансирования проведения своей предвыборной агитации. В отличие от политических партий, кандидаты, принимающие участие в выборах в Совет народных представителей (Палату представителей), а также в провинциальные советы народных представителей, не должны представлять сведения о финансировании проведения своей предвыборной агитации.

В соответствии со статьей 48 Конституции Малайзии ни одно лицо не может быть членом какой-либо из палат Парламента, если оно, будучи выдвинуто в качестве кандидата на выборах в одну из палат Парламента либо действуя в качестве агента по выборам какого-либо лица, баллотирующегося в кандидаты, не представило отчет о расходах, произведенных в связи с выборами, в срок и порядке, предусмотренных законом.

В Непале (в рамках общего законодательного положения) в течение 30 дней после проведения выборов каждый кандидат, каждая политическая партия должны представить полный финансовый отчет в Избирательную комиссию Непала.

В Сингапуре в соответствии с законодательством участие в выборах в качестве кандидатов в депутаты Парламента не вправе принимать лица, которые не вернули денежные средства, предоставленные им в связи с их участием в выборах. В соответствии со статьей 236 Конституции Таиланда Избирательная комиссия Таиланда имеет, в частности, полномочие и обязанность определять меры для осуществления контроля за пожертвованием денежных средств политическим партиям, оказания финансовой поддержки государством, расходования денежных средств политическими партиями и кандидатами и государственного аудита счетов политических партий, а также регулирования выплат и получения денежных средств для использования при голосовании на выборах.

На Соломоновых Островах законодательство о выборах не содержит положений, определяющих перечень денежных средств, которые кандидат в депутаты Национального парламента может использовать при проведении своей предвыборной агитационной деятельности – законодательство о выборах предусматривает только, что кандидаты не вправе расходовать на проведении своей предвыборной агитационной деятельности более 50000 долларов Соломоновых Островов. В соответствии с пунктом 2 статьи 45 Акта о парламентских выборах каждый кандидат в депутаты Национального парламента не позднее одного месяца после обнародования результатов парламентских выборов должен представить Руководителю избирательного округа итоговый отчет о расходовании денежных средств; в случае превышения указанного предела максимальных расходов на кандидата может быть наложен денежный штраф в размере 3000 долларов Соломоновых Островов либо кандидат может быть подвергнут тюремному заключению на срок три месяца (однако на практике по состоянию на 10 октября 2010 года ни один из депутатов Национального парламента не представил итоговый финансовый отчет о расходовании денежных средств на проведение своей предвыборной агитационной деятельности). 

В Японии ежегодно политические организации должны представлять финансовый отчет о своей деятельности в префектуральную избирательную комиссию или в министерство внутренних дел и коммуникаций. Этот отчет публикуется 30 сентября в официальном издании и после публикации доступен вниманию общественности в течение трех лет. В этом отчете политическая организация должна указать источники финансирования, если поступления превышают 50 000 иен. В отчетах политических фондов должны быть подробно расписаны все поступления свыше 200 000 иен. Закон о контроле за политическими фондами содержит ряд ограничений на финансирование политической деятельности по размеру пожертвований и кругу субъектов-жертвователей, определяет, что совокупные поступления от физических, юридических лиц, профсоюзов, других источников не могут превышать установленный правительственным указом минимум (общий лимит), а кроме того, запрещает поступление средств на счет конкретной политической организации из одного и того же источника более чем один раз в год (индивидуальный лимит), впрочем, этот запрет не распространяется на политические партии и политические фонды. Индивидуальный лимит составляет 1,5 миллионов иен на каждую политическую организацию, но закон запрещает осуществлять эти взносы наличной валютой или ценными бумагами. Исключение составляет период избирательной кампании, когда допускается финансирование наличными деньгами.
В Пакистане, наоборот, законодательство о выборах, допуская внесение добровольных денежных пожертвований гражданами Пакистана в адрес политических партий, принимающих участие в парламентских выборах, и обязывая, чтобы сведения о поступлении денежных пожертвований ежегодно представлялись в Избирательную комиссию Пакистана, какого бы то ни было публичного обнародования указанных сведений не предусматривает.

Глава 1.2. Российское федеральное законодательство о финансировании политических партий: аналитический обзор.
1.2.1. Рамочное правовое регулирование финансирования политических партий Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

В Российской Федерации правовое регулирование вопросов финансирования политических партий осуществляется на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. На федеральном уровне наибольшее значение в рассматриваемой сфере имеет ряд федеральных законов, а также акты Центральной избирательной комиссии.  В число федеральных законов, имеющих относящийся к рассматриваемой проблематике предмет, входят Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ред. от 07.05.2013); Федеральный закон от 11 июля 2001 года № 95-ФЗ «О политических партиях» (ред. от 07.05.2013); а также федеральные законы, регулирующие отдельные виды федеральных выборов: Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ  «О выборах Президента РФ» (ред. от 07.05.2013) и Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (ред. от 02.07.2013).

Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - ФЗ «Об основных гарантиях …») регламентирует, в частности, вопросы финансирования партий (наряду с иными избирательными объединениями, а также отдельными кандидатами) в главе VIII «Финансирование выборов и референдума». Все ее нормы так или иначе имеют антикоррупционную направленность, ставят цели  предотвращения влияния крупного капитала и административного ресурса на результаты выборов, а также сближение возможностей кандидатов и избирательных объединений по участию в выборах и достижению на них успеха. Проведем критический анализ соответствующих положений данной главы.

Наибольшего внимания заслуживает статья 58 Закона, которая  обязывает кандидатов, баллотирующихся от избирательных округов, а также избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов, создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до представления документов для их регистрации этой избирательной комиссией. На цели избирательной кампании могут расходоваться только средства избирательных фондов. Допустимость расходования на нужды избирательной кампании средств только избирательного фонда призвана повысить прозрачность финансирования партий и избирательной кампании. Это важное завоевание демократизации избирательного процесса, шаг к обеспечению его состязательности и прозрачности. 

Представляется целесообразным для повышения эффективности соответствующих положений в ФЗ «Об основных гарантиях …», а также в специальных законах о выборах предусмотреть норму о том, что в любое время в течение срока легислатуры, следующей за выборами, мандат депутата, Президента РФ, высшего должностного лица субъекта Федерации, главы муниципального образования, в отношении которого в судебном порядке установлен факт существенного нарушения им правил финансирования избирательной кампании, прекращается, а соответствующую позицию занимает кандидат, получивший на соответствующих выборах наибольшее из всех прочих неизбранных кандидатов число голосов избирателей.

Далее, в соответствии со статьей 58 ФЗ «Об основных гарантиях …»  кандидаты вправе, а в случаях, установленных законом (например, кандидаты на пост Президента РФ), избирательные объединения обязаны назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Регистрация уполномоченных представителей по финансовым вопросам осуществляется соответствующими избирательными комиссиями. Значение данной нормы заключается в том, что она персонифицирует ответственность за финансирование избирательной кампании и ее законность в деятельности политических партий на выборах. Иначе говоря, в случаях обнаружения финансовых нарушений в деятельности партий предусмотренную законом юридическую ответственность за это несут не только кандидат или избирательное объединение, но и уполномоченный представитель по финансовым вопросам.

В статье 58  ФЗ «Об основных гарантиях …» перечислены и источники формирования средств избирательного фонда, а также субъекты, которым запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений. Если пожертвование внесено с нарушением закона, оно подлежит возврату, а анонимное пожертвование подлежит перечислению в доход соответствующего бюджета. Данную норму следует признать обоснованной, поскольку альтернативный вариант – перечисление всех незаконных пожертвований в доход бюджета – имел бы явную коррупционную составляющую, поскольку стимулировал бы целенаправленный поиск и преувеличение значимости нарушений избирательными комиссиями, являющимися государственными органами. 

Особого внимания заслуживает высказанное в литературе предложение о том, чтобы незаконными признать не только те пожертвования, которые внесены с нарушением закона, но и те, средства которых получены жертвователем с нарушением закона. Так, по мнению российского исследователя Д.В. Точкина, необходимо включение в избирательное законодательство нормы, предусматривающей запрет на внесение денежных средств, полученных с нарушением закона, и введение конституционно-правовой ответственности политической партии за использование денежных средств, внесенных в избирательный фонд и полученных вносителем заведомо для политической партии с нарушением закона . Экспертами, опрошенными в ходе настоящего исследования, было отмечено, что наиболее часто денежные средства, полученные с нарушением закона, «отмываются» и направляются на нужды партий и выборов с использованием цепочки НКО, в связи с чем 4 из 11 опрошенных в ходе настоящего исследования экспертов предложили даже полный запрет финансирования партий и выборов со стороны НКО (Адров Алексей Николаевич советник Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства; Дамаскин Олег Валерьевич, профессор Московского пограничного института ФСБ России; Красинский Владислав Вячеславович, эксперт Российского общественного института избирательного права (признал как вариант пойти по французскому пути, получать деньги только от физических лиц); Зубкова Валентина Ивановна, ведущий научный сотрудник лаборатории сравнительного правоведения юридического факультета МГУ, доктор юридических наук, профессор). Более подробный анализ мнений экспертов по данному и иным вопросам приводится в настоящем исследовании далее – в главах 2.1; 2.2; 3.2).

Следует отметить, что требование «чистоты» происхождения денежных средств, поступающих любым некоммерческим организациям,   содержалась в российском дореволюционном законодательстве. Нормы об НКО были аккумулированы в особую вторую  часть  XIII тома Свода законов Российской Империи, именовавшуюся «Устав об общественном при­зрении» . Данный Устав в редакции 1897 года содержал правило о том, что при пожертвованиях от частных лиц следует обращать внимание на их поведение и прежний образ жизни, на отсутствие их состояния под судом и следствием (ст. 40). Пожертвования, таким образом, допускались только от лиц с безупречной репутацией – с тем, чтобы сохранить вне подозрения репу­тацию самой организации. Следует также отметить, что данное требование не встретило единодушного одобрения в российской научной среде. Так, по мнению российского исследователя конца XIX века Е. Д. Максимова, при регулировании отношений, связанных с пожертвованиями, должны применяться определенные правила, и первое из них — это свобода пожертвований. Норма же, согласно которой при пожертвованиях от частных лиц следует обращать внимание на поведение и прежний образ жизни лица, делающего пожертвование, например — на факт его нахождения под судом или под следствием (ст. 40 Устава об общественном призрении), неудачна. «Никакие стеснения к принятию пожертвований нежелательны», и должно иметь место лишь «взаимное соглашение правоспособного жертвователя и  учреждения, которому приносится дар» . Представляется, что с позицией Максимова следует согласиться, поскольку мотивы совершения пожертвований могут быть различными, в том числе включать раскаяние.

В современной практике правового регулирования статуса политических партий и иных НКО в зарубежных странах упомянутые  ограничения на внесение пожертвований распространения не получили, хотя исключения имеются.  Это, например, положение  части 4 ст. 34 Конституционного закона Республики Казахстан "О выборах в Республике Казахстан" 1995 года . Думается, что вносить в отечественное законодательство требование о безупречной репутации жертвователей вряд ли следует. А вот предлагаемый Д.В. Точкиным запрет установить целесообразно. Санкции же за его нарушение могут включать для партии конфискацию соответствующих пожертвований и (или) уменьшение государственного финансирования на следующих выборах, а в случае повторности – лишение партии права выдвигать кандидатов, а кандидата – выдвигаться в качестве такового в течение определенного срока, а также  административную или уголовную ответственность кандидатов и уполномоченных представителей по финансовым вопросам. 

Исследуемая статья 58 ФЗ «Об основных гарантиях …» требует также, чтобы специальными законами об отдельных видах выборов  были установлены предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды собственных средств кандидата, избирательного объединения, средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, добровольных пожертвований граждан и юридических лиц, а также предельные размеры расходования средств избирательных фондов. Данное требование воплощено в законодательстве об отдельных видах выборов.

Современное правовое регулирование порядка внесения пожертвований требует учета распространенности в настоящее время электронных платежей. Они чрезвычайно облегчают возможности участия физических лиц в финансировании кандидатов в форме пожертвований, экономя время граждан и делая процедуру их участия в финансировании избирательной кампании партий и кандидатов быстрой, простой и доступной,  комфортной и необременительной. Думается, что использование системы электронных платежей для перечисления средств на счета политических партий, а также  избирательных фондов политических партий и кандидатов – это громадный резерв развития гражданского общества. Данную систему следует законодательно регулировать и внедрять в практику. 

Разумеется, в организации осуществления пожертвований  в электронной форме имеются огромные технические трудности ввиду увеличения возможностей для злоупотреблений. Данное обстоятельство отмечается частью опрошенных в ходе проведения настоящего исследования экспертов (Красинский В.В., эксперт Российского общественного института избирательного права; Игнатов А.В., исполнительный директор Российского общественного института избирательного права, кандидат юридических наук; Богданов А.В., Председатель ЦК Демократической партии России (ДПР), секретарь Всероссийского комитета граждан “За честные выборы”; Федоров В.В., член Центрального совета ассоциации “Гражданский контроль”; Точенов А.С., председатель Совета директоров Центра прикладных исследований и программ; Дискин И.Е., заместитель председателя Научного совета Всероссийского центра изучения общественного мнения). 

Вопросы регламентации и практики электронных платежей – после того как один из кандидатов на пост мэра г. Москвы использовал их с целью финансирования своей избирательной кампании летом 2013 года - были предметом рассмотрения в Центральной избирательной комиссии и в Общественной палате. Но такие трудности вполне разрешимы: можно, например, как и подписи, собранные в поддержку кандидатов, подвергать правомерность пожертвований выборочной проверке на основе данных о владельцах номеров телефонов, предоставленных  провайдерами.  Отставание положений законодательства о финансировании  выборов и политических партий от новых электронных способов осуществления денежных расчетов также было отмечено указанными экспертами как его недостаток и направление совершенствования. 

Статья 58  ФЗ «Об основных гарантиях …» предусматривает в качестве антикоррупционной меры то, что  договоры (соглашения) с гражданами и юридическими лицами о выполнении определенных работ (об оказании услуг), связанных с избирательной кампанией кандидата, избирательного объединения, заключаются лично кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения. Расчеты между кандидатом, избирательным объединением и юридическими лицами за выполнение указанных работ (оказание услуг) осуществляются только в безналичном порядке.

Антикоррупционную направленность имеет и норма, запрещающая  бесплатные или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам выполнение работ, оказание услуг, реализацию товаров юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями, прямо или косвенно связанных с выборами и направленных на достижение определенного результата на выборах. Материальная поддержка кандидата, избирательного объединения, направленная на достижение определенного результата на выборах, может быть оказана только при ее компенсации за счет средств соответствующего избирательного фонда. Однако допускаются добровольное бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов без привлечения третьих лиц. 

Данная норма часто критикуется в литературе как создающая лазейку для злоупотреблений и установления зависимости партии от крупного бизнеса или управленческих структур. Действительно, поскольку стоимость лично выполненных работ, оказанных услуг Законом не ограничивается, формально одинаково правомерны услуги распространителя агитационных материалов и юриста, хотя их цена в обычном гражданском обороте существенно различается. Поэтому данное положение фактически позволяет партиям, кандидатам бесплатно пользоваться дорогостоящими услугами квалифицированных специалистов, что порождает определенные ожидания последних от партии в случае ее успеха на выборах, а также оплачивать наличными деньгами дорогостоящие предвыборные услуги юристов, бухгалтеров, политических консультантов минуя избирательный фонд, поскольку доказать такие факты весьма сложно. Кроме того, на практике  личное выполнение работы, оказание услуги нередко сопряжено с использованием личного имущества граждан, например, автомобиля, компьютера или квартиры гражданина, хотя  такого рода действия означают не что иное, как материальную поддержку кандидата, избирательного объединения, оказание которой бесплатно, как было отмечено выше, законом запрещено. В связи с этим в ФЗ «Об основных гарантиях …» следует установить четкие критерии правомерности оказания поддержки такого рода, в частности - запрет использования гражданином своего имущества, за исключением случаев, когда его стоимость незначительна (например, менее 2 - 3 МРОТ). В законе следует также указать, что все транспортные, командировочные и прочие расходы, которые производит гражданин при осуществлении деятельности в поддержку партии, кандидата, подлежат оплате из средств избирательного фонда .

ФЗ «Об основных гарантиях …» предусматривает обязанность кандидатов, избирательных объединений перечислить после дня голосования неизрасходованные денежные средства, находящиеся на специальном избирательном счете, гражданам и юридическим лицам, осуществившим пожертвования либо перечисления в их избирательные фонды пропорционально вложенным средствам (ч.11 ст. 59). Представляется, что во многих случаях такое перечисление является не совсем логичным: лица, поддержавшие партию и ее кандидатов на выборах, очевидно, часто желают поддерживать партию и в дальнейшем. Партия же, вернувшая денежные средства после выборов, вынуждена их собирать заново на свою текущую деятельность, что в случаях срочности и нуждаемости может спровоцировать ее на нарушения закона. В связи с этим в законодательстве о выборах следовало бы предусмотреть норму о том, что кандидаты, выдвинутые политическими партиями, а также сами партии вправе не возвращать неиспользованные на выборах денежные средства тем жертвователям, которые при осуществлении пожертвования выразили такое пожелание. Соответственно, при осуществлении пожертвования жертвователь должен письменно выразить волю относительно судьбы своего пожертвования или его части на случай, если они не будут использованы партией или выдвинутым ею кандидатом в ходе избирательной кампании. Данную графу следует предусмотреть в соответствующих документах, которые заполняет лицо, осуществляющее пожертвование.

1.2.2. Правовое регулирование финансирования политических партий Федеральным законом «О политических партиях»: рамки и пределы.

Комплексный подход к проблематике финансирования политических партий содержится в Федеральном законе  «О политических партиях». Комплексный характер правового регулирования данным законом вопросов финансового аспекта функционирования политических партий заключается в том, что он регламентирует вопросы финансирования партий не только в период избирательных кампаний и на нужды выборов, но и применительно к текущей постоянной деятельности партий. 
Статья 8 данного Закона среди принципов деятельности политических партий называет законность и гласность. В полной мере они должны распространяться на финансовую сторону деятельности партий, что получает отражение в главах V, VI, VII Закона. 

Данный закон предусматривает более широкий круг источников формирования денежных средств политической партии по сравнению с перечнем источников формирования избирательных фондов. В соответствии со статьей 29 ФЗ «О политических партиях» денежные средства политической партии формируются за счет:

а) вступительных и членских взносов, если их уплата предусмотрена уставом политической партии;

б) средств федерального бюджета;

в) пожертвований;

г) поступлений от мероприятий, проводимых политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями, а также доходов от предпринимательской деятельности;

д) поступлений от гражданско-правовых сделок;

е) других не запрещенных законом поступлений.

При этом согласно статье 30 ФЗ «О политических партиях»  пожертвования партиям могут приниматься не только в виде денежных средств, но  и в виде иного имущества от физических и юридических лиц. Представляется, что подобное расширительное понимание пожертвований следует ввести и в ФЗ «Об основных гарантиях …». Это целесообразно сделать, во-первых, в целях единообразного подхода к определению одного и того же понятия (в данном случае – пожертвования) в законодательстве, регулирующем, по сути, один предмет.  Во-вторых, партиям в период избирательной кампании, безусловно, нужен не только финансовый, но и физический (помещения, автотранспорт, оргтехника) капитал и его жертвование вполне может приходиться на избирательную кампанию ввиду актуализации данной потребности.  Возможность принятия таких пожертвований избавит партию от необходимости совершения сделок по приобретению необходимого ей имущества и повысит прозрачность ее деятельности ввиду сокращения количества финансовых операций и соответственно облегчения контроля за ними.

В данной связи обнаруживается еще ряд проблем. Например, могут ли физические и юридические лица в период проведения избирательной кампании производить пожертвования не в избирательный фонд партии и кандидатов, а на расчетный счет партии – с тем, чтобы она потом эти средства переводила в избирательный фонд? Данная проблема весьма важна, поскольку максимальная разрешенная законом сумма ежегодных пожертвований граждан политическим партиям довольно значительна: четыре миллиона триста тридцать тысяч рублей (ч.8 ст.30 ФЗ «О политических партиях». 

Вторая не решенная российским законодательством проблема  заключается в том, могут ли производиться траты со счета партии в период избирательной кампании – на нужды обычной партийной деятельности? Представляется целесообразным установить в законодательстве о партиях и о выборах правила о том, что одно лицо в период проведения избирательной кампании может делать пожертвования либо  в избирательный фонд партии, либо на счет партии. При этом необходимо также установить исчерпывающий перечень целей, на которые партия вправе расходовать средства не из избирательного фонда, а со счета партии (перечисления в избирательные фонды самой партии и ее кандидатов, заработная плата нанятых на работу до начала избирательной кампании сотрудников аппарата, плата за аренду помещений, арендованных до начала избирательной кампании, коммунальные платежи, налоги на недвижимость и т.п.).

Одним из источников формирования денежных средств политической партии в соответствии с законом о них является предпринимательская деятельность. Поэтому согласно пункту 3 статьи 31 ФЗ «О политических партиях» в целях создания финансовых и материальных условий для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической партии, политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе осуществлять следующие виды предпринимательской деятельности:
а) информационная, рекламная, издательская и полиграфическая деятельность для пропаганды своих взглядов, целей, задач и обнародования результатов своей деятельности;

б) изготовление и продажа сувенирной продукции с символикой и (или) наименованием политической партии, а также изготовление и продажа издательской и полиграфической продукции;

в) продажа и сдача в аренду имеющегося в собственности политической партии движимого и недвижимого имущества.

При этом политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения не вправе осуществлять виды предпринимательской деятельности, не указанные в пункте 3 статьи 31.
Представляется, что с целью повышения прозрачности финансовой деятельности партий и предотвращения их финансовых злоупотреблений в приведенные нормы статьи 31 Закона, касающиеся продажи и аренды имущества, являющегося собственностью политической партии,   следовало бы внести изменение: установить требование, аналогичное положению об оценке пожертвования, осуществляемого не в виде денежных средств. А именно о том, что продажа и сдача в аренду имеющегося в собственности политической партии движимого и недвижимого имущества может осуществляться только по среднерыночным ценам, определяемым в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности. То обстоятельство, что расходы партии подчас выглядят неправдоподобно низкими или высокими и такое завышение или занижение связано с «теневым» финансированием выборов, партий или отдельных лиц,   отмечалось экспертами, опрошенными в ходе проведения настоящего исследования.

Наконец, важным источником формирования денежных средств партии является ее государственное финансирование, условия и порядок которого регламентируется в главе VII Федерального закона «О политических партиях». Финансирование осуществляется из средств федерального бюджета. Право на такое финансирование имеют политические партии в одном из следующих случаев:

- если федеральный список кандидатов, выдвинутый политической партией на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, получил по результатам выборов не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу;

- если зарегистрированный кандидат на должность Президента Российской Федерации, выдвинутый политической партией, получил по результатам выборов не менее 3 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Государственное финансирование политических партий, удовлетворяющих вышеназванным условиям, осуществляется:

- по результатам выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации - ежегодно в размере пятидесяти рублей, умноженных на число голосов избирателей, полученных федеральным списком кандидатов, выдвинутым политической партией;

- по результатам выборов Президента Российской Федерации - единовременно в размере двадцати рублей, умноженных на число голосов избирателей, полученных выдвинутым политической партией зарегистрированным кандидатом на должность Президента Российской Федерации.
Как видно, установленные Законом условия государственного финансирования партий весьма лояльны и доступны не только наиболее крупным партиям, но и оппозиционным, доказавшим свою минимальную популярность у избирателей. Доступность и достаточность государственного финансирования политических партий отмечалась и опрошенными в ходе настоящего исследования экспертами.

1.2.3. Законодательное регулирование финансирования отдельных видов федеральных выборов: проблемы финансирования политических партий

На федеральном уровне в нашей стране  непосредственно выборными органами являются, как известно,  Президент РФ, а также Государственная Дума Федерального Собрания РФ. Следует, конечно, иметь в виду, что элементы выборности присутствуют и в новом порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Однако в связи с тем, что представители субъектов РФ в Совете Федерации от их законодательных органов выбираются в настоящее время самими указанными органами, то есть выборы данной половины членов Совета Федерации по сути являются косвенными, а элемент прямой выборности в рамках нового порядка приобретения полномочий другой половиной членов Совета Федерации - от органов исполнительной власти субъектов РФ - весьма незначителен и к тому же еще не показал себя на практике, в настоящем параграфе будут рассмотрены вопросы финансирования политических партий только применительно к  выборам Президента РФ и Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» регламентирует вопросы финансирования в главе VIII. В целом данная глава содержит правила  финансирования избирательной кампании, аналогичные тем, которые установлены ФЗ «Об основных гарантиях …». Однако они конкретизированы применительно к особенностям президентских выборов.  
Закон предусматривает, что финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации осуществляется избирательными комиссиями. При этом каждый кандидат может осуществлять расходы только из средств своего избирательного фонда, который он обязан создать.  

В соответствии со статьей 58 Закона избирательные фонды кандидатов могут формироваться только за счет следующих денежных средств:

1) собственных средств кандидата, которые в совокупности не могут превышать 10 процентов от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата, установленной в соответствии с настоящим Федеральным законом, а для кандидатов, по которым назначено повторное голосование, - 15 процентов;
2) средств, которые выделены кандидату выдвинувшей его политической партией и которые в совокупности не могут превышать 50 процентов от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата, установленной в соответствии с настоящим Федеральным законом;
3) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышающем соответственно 1,5 процента и 7 процентов от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата, установленной в соответствии с настоящим Федеральным законом, для каждого гражданина, юридического лица.

Предельная сумма всех расходов кандидата из средств его избирательного фонда не может превышать 400 миллионов рублей, а для кандидата, участвующего в повторном  голосовании, -  500 миллионов рублей.
Как видно, законодатель не включает в число источников формирования избирательных фондов средства, выделенные кандидатам избирательной комиссией. Тем самым государство отказалось от участия в прямом финансировании избирательных кампаний кандидатов на пост Президента РФ.  При этом установлены общие предельные суммы каждой из составных частей избирательного фонда, а также расходов кандидатов, а пожертвования понимаются в узком, собственном смысле – то есть только как денежные взносы. 

В законе установлен перечень субъектов, которым запрещено вносить пожертвования. В целом данный перечень совпадает с кругом лиц, не имеющих права делать пожертвования, установленным ФЗ «Об основных гарантиях …». Более обстоятельно урегулирован статус уполномоченных представителей  кандидатов по финансовым вопросам. Счет же для формирования избирательного фонда кандидат на пост Президента РФ может открывать только в Сбербанке РФ, что представляется совершенно верным решением с точки зрения обеспечения прозрачности финансовой деятельности кандидатов, поскольку наличие счетов в одном финансово-кредитном учреждении облегчает контроль за ней. 
Закон запрещает бесплатное выполнение или выполнение по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями работ (оказание услуг), прямо или косвенно связанных с выборами Президента Российской Федерации и направленных на достижение определенного результата на выборах. Материальная поддержка кандидату, направленная на достижение определенного результата на выборах, может быть оказана только при ее компенсации за счет средств избирательного фонда кандидата. Тем не менее, допускается добровольное бесплатное личное выполнение работ (оказание услуг) гражданином для кандидата в ходе избирательной кампании без привлечения третьих лиц.

Закон требует возврата неиспользованных во время избирательной кампании денежных средств со счета кандидата и политической партии жертвователям. По окончании избирательной кампании (не позднее чем через 30 дней после официального опубликования общих результатов выборов Президента РФ) кандидаты составляют и представляют в Центральную избирательную комиссию РФ финансовые отчеты, которые проверяются контрольно-ревизионными службами. Помимо этого, данные службы проверяют финансовые отчеты избирательных комиссий.

Важным представляется положение части 8 статьи 62 Закона «О выборах Президента Российской Федерации» о том, что редакции государственных периодических печатных изданий обязаны публиковать переданные им Центральной избирательной комиссией Российской Федерации сведения о поступлении средств в избирательные фонды и расходовании этих средств. Обязательному опубликованию подлежат сведения:

1) о финансовой операции по расходованию средств из избирательного фонда в случае, если ее размер превышает 200 тысяч рублей;
2) о юридических лицах, внесших в избирательный фонд добровольные пожертвования на сумму, превышающую 400 тысяч рублей;
3) о количестве граждан, внесших в избирательный фонд добровольные пожертвования на сумму, превышающую 40 тысяч рублей;
4) о средствах, возвращенных жертвователям, в том числе об основаниях возврата;
5) об общей сумме средств, поступивших в избирательный фонд, и об общей сумме средств, израсходованных из него.

Представляется, что данный перечень в целях обеспечения гласности и прозрачности финансирования кандидатов нуждается в некоторой корректировке: следует указать, что обязательному опубликованию в государственных периодических печатных изданиях подлежат не только сведения о количестве граждан, внесших в избирательный фонд добровольные пожертвования на сумму, превышающую 40 тысяч рублей, но и имена, фамилии и отчества этих граждан, а также денежные суммы, внесенные ими в избирательный фонд кандидата. Точно так же следует четко указать, что опубликованию подлежат наименования и юридические адреса юридических лиц, внесших в избирательный фонд добровольные пожертвования на сумму, превышающую 400 тысяч рублей. Недостаточная прозрачность в указании в финансовых отчетах лиц, финансирующих выборы и кандидатов, отмечалась рядом экспертов как дефект, ограничивающий прозрачность финансирования выборов и политических партий.  

Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (далее – ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы) регламентирует вопросы финансирования выборов в главе 9 «Финансовое обеспечение выборов депутатов Государственной Думы. Избирательные фонды». В соответствии со статьей 63 Закона расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов депутатов Государственной Думы, обеспечением деятельности избирательных комиссий в течение срока их полномочий, использованием и эксплуатацией средств автоматизации, а также с повышением правовой культуры избирателей и обучением организаторов выборов, осуществляются за счет средств, выделенных на эти цели из федерального бюджета. Средства на указанные расходы предусматриваются в федеральном бюджете Российской Федерации и перечисляются избирательным органам. 

Действующий Федеральный закон предусматривает проведение выборов только с использованием пропорциональной избирательной системы. Это означает, что кандидаты в депутаты Государственной Думы выдвигаются только политическими партиями в составе сформированных ими списков. Поэтому правила финансирования регламентируются только применительно к деятельности на выборах политических партий. Согласно статье 64 Закона политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, обязана создать собственный избирательный фонд для финансирования своей избирательной кампании. Региональное отделение такой политической партии, зарегистрированное в соответствии с федеральным законом в субъекте Российской Федерации, вправе по решению уполномоченного уставом политической партии руководящего органа политической партии создать свой избирательный фонд, если в федеральном списке кандидатов, выдвинутом этой политической партией, имеется региональная группа кандидатов, которая соответствует данному субъекту Российской Федерации (в том числе входящему в группу субъектов Российской Федерации), или региональная группа кандидатов (региональные группы кандидатов), которая соответствует (которые соответствуют) части (частям) территории этого субъекта Российской Федерации. Кандидаты, включенные в федеральный список кандидатов, собственные избирательные фонды не создают.

Политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, и ее региональные отделения вправе использовать на проведение предвыборной агитации, осуществление другой деятельности, направленной на достижение определенного результата на выборах депутатов Государственной Думы, только денежные средства (в том числе собственные денежные средства политической партии), поступившие в избирательные фонды политической партии, ее региональных отделений в установленном настоящим Федеральным законом порядке. 

Исключения сделаны лишь для имущества самой партии и, как и во всех других федеральных законах о выборах, для добровольной бесплатной деятельности граждан. Так, политическая партия, выдвинувшая федеральный список кандидатов, вправе для целей своей избирательной кампании использовать без оплаты из средств своего избирательного фонда недвижимое и движимое имущество (за исключением ценных бумаг, печатной продукции и расходных материалов), находящееся в ее пользовании на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов Государственной Думы. Как уже отмечалось, аналогичные нормы следует использовать и в иных федеральных законах о выборах.  Допускается также добровольное бесплатное личное выполнение работ (оказание услуг) гражданином для политической партии, ее регионального отделения в ходе избирательной кампании без привлечения третьих лиц. При этом запрещается не только бесплатное выполнение, но и выполнение по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам юридическими лицами, их филиалами, представительствами и иными подразделениями работ (оказание услуг), прямо или косвенно связанных с выборами депутатов Государственной Думы и направленных на достижение определенного результата на выборах. Материальная поддержка политической партии, направленная на достижение определенного результата на выборах, может быть оказана только при ее компенсации за счет средств соответствующего избирательного фонда.

Избирательные фонды политических партий могут создаваться только за счет:

1) собственных средств политической партии, которые в совокупности не могут превышать 50 процентов от установленной в соответствии с настоящим Федеральным законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической партии;
2) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышающем в совокупности для каждого гражданина, юридического лица соответственно 0,07 и 3,5 процента от установленной в соответствии с настоящим Федеральным законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической партии.

Закон также устанавливает предельную сумму всех расходов из средств избирательного фонда политической партии, которая не может превышать 700 миллионов рублей. Помимо этого, предельные суммы пожертвований и партийных средств, которые могут вноситься в избирательные фонды, а также предельные суммы расходов установлены Законом для региональных отделений политической партии. Предельные суммы расходов региональных отделений партий зависят от количества избирателей, зарегистрированных в соответствующем субъекте Федерации.

Как видно, Закон допускает те же самые источники формирования средств избирательных фондов, что и для избирательных фондов кандидатов в Президенты РФ, устанавливая при этом в целях выравнивания возможностей политических партий и предотвращения монопольного влияния на выборы крупного капитала пределы как добровольных пожертвований  юридических и физических лиц, так и средств самой партии, а также предельные суммы расходов политических партий и их региональных отделений. 

Перечень лиц, не имеющих вносить пожертвования, по сути совпадает с аналогичными перечнями, содержащимися в иных актах федерального избирательного законодательства. Специальный избирательный счет для формирования своего избирательного фонда политическая партия, выдвинувшая список кандидатов, может открыть, как и кандидат в Президенты РФ, только в Сберегательном банке РФ, что представляется весьма удачным решением. 

Закон «О выборах депутатов …», как и другие федеральные избирательные законы, предусматривает возврат политическими партиями и их региональными отделениями не использованных ими на выборах денежных средств субъектам, которые их внесли; составление партиями финансовых отчетов и направление их в Центральную избирательную комиссию; образование контрольно-ревизионных служб при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации для осуществления контроля за целевым расходованием средств, выделенных из федерального бюджета на подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы, за источниками поступления средств в избирательные фонды, организацией учета этих средств и их использованием, а также для проверки финансовых отчетов политических партий, выдвинувших федеральные списки кандидатов, их региональных отделений, создавших избирательные фонды, организации проверки достоверности представленных сведений о доходах и об имуществе кандидатов и источниках этих доходов.

Как видно, правовое регулирование финансирования выборов депутатов Государственной Думы, имея некоторые нюансы (создание избирательных фондов только партиями и их региональными отделениями, возможность использования на выборах партийного имущества без компенсации стоимости соответствующих услуг из средств избирательных фондов), в целом использует подходы, аналогичные всем тем, которые содержатся в прочих федеральных законах о выборах. Поэтому в целях укрепления гарантий законности, справедливости и прозрачности оно нуждается в совершенствовании по всем ранее отмеченным направлениям, актуальным для  развития юридической регламентации финансового обеспечения выборов в нашей стране в целом. Представляется, что в целом российское избирательное законодательство содержит необходимые  меры, направленные на решение задач, установленных Конвенцией ООН против коррупции 2003 года, а именно правила, регулирующие ведение бухгалтерского учета, представление финансовой отчетности, для запрещения следующих действий, осуществляемых в целях совершения любого из преступлений, признанных таковыми в соответствии с Конвенцией: создание неофициальной отчетности;проведение неучтенных или неправильно зарегистрированных операций; ведение учета несуществующих расходов; отражение обязательств, объект которых неправильно идентифицирован; использование поддельных документов;  намеренное уничтожение бухгалтерской документации ранее сроков, предусмотренных законодательством.

Однако ряд положений нуждается в совершенствовании. Как представляется, одно из самых важных направлений такого совершенствования - это обеспечение независимости и политической репрезентативности контрольно-ревизионных служб. 

В целом имеются в российском законодательстве о выборах и нормы, направленные на решение поставленных Конвенцией задач усиления прозрачности, содействия вовлечению населения в процессы принятия решений и обеспечения для населения эффективного доступа к информации. С целью повышения эффективности решения данных задач следовало бы конкретизировать публикуемую государственными СМИ информацию о лицах, сделавших крупные пожертвования партиям и кандидатам. 

Представляется, что уголовная ответственность, установленная  статьей 141.1. Уголовного кодекса РФ за нарушение порядка финансирования избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума и предусматривающая целый ряд составов преступлений в данной сфере, в целом соответствует требованиям Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию 1999 года о принятии государствами-участниками мер против подкупа членов национальных государственных собраний. Следует, однако, отметить, что установление в примечании к данной статье нижнего предела крупного размера в один миллион рублей актуально, пожалуй, только для федеральных выборов. Представляется, что данную планку применительно к региональным и местным выборам следовало бы несколько понизить.

При этом уголовная ответственность за финансовые нарушения в ходе проведения выборов, в том числе – допущенные политическими партиями (каждое из которых, несомненно, имеет в той или иной степени коррупционную составляющую), дополняется в нашей стране административной ответственностью. В отличие от Уголовного кодекса Кодекс об административных нарушениях РФ предусматривает весьма разветвленный набор составов правонарушений, связанных с финансовыми нарушениями в сфере выборов. Они содержатся в ст.ст. 5.14-5.21 и охватывают случаи противоправного поведения в сфере финансирования избирательных кампаний весьма всесторонне, включая, например,  умышленное уничтожение или повреждение печатных материалов, относящихся к выборам, референдуму; подкуп избирателей; непредоставление или неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, референдума; незаконное использование денежных средств при финансировании избирательной кампании кандидата, избирательного объединения, деятельности инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума; использование незаконной материальной поддержки при финансировании избирательной кампании, кампании референдума; незаконное финансирование избирательной кампании, кампании референдума, оказание запрещенной законом материальной поддержки, связанные с проведением выборов, референдума выполнение работ, оказание услуг, реализация товаров бесплатно или по необоснованно заниженным (завышенным) расценкам.

1.2.4. Роль актов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в обеспечении гарантий законности финансирования политических партий.

Значительную роль в регулировании финансирования выборов играют акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, которые большинство исследователей относят к подзаконным нормативным правовым актам . Их удельный вес среди источников правового регулирования финансового обеспечения выборов довольно значителен.

Федеральный закон от 12.06.2002 N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (п. 13 ст. 21) наделил ЦИК России правом издавать инструкции по вопросам единообразного применения норм этого закона, обязательные для исполнения. Тот же Федеральный закон установил компетенцию Центральной избирательной комиссии Российской Федерации совместно с избирательными комиссиями субъектов РФ осуществлять проверку сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроль за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информировать граждан о результатах этих проверок. Соответственно, ЦИК России устанавливает формы финансовых отчетов, методику их проверки и т.п.

В большинстве случаев в основе принятия ЦИК России нормативных правовых актов лежит прямое указание закона об издании тех или иных актов, регулировании тех или иных избирательных действий или процедур, в том числе в сфере финансирования выборов. Так, Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" возлагает на Центральную избирательную комиссию Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации при проведении выборов в федеральные органы государственной власти установление порядка открытия, ведения и закрытия специального избирательного счета, открытого с разрешения комиссии кандидатом либо его уполномоченным представителем по финансовым вопросам, уполномоченным представителем по финансовым вопросам избирательного объединения в филиалах Сберегательного банка Российской Федерации, а при их отсутствии - в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа. Реализация данных норм закона происходит путем издания Центризбиркомом РФ инструкций по указанным вопросам, утверждения форм финансовых отчетов и т.п.

В ходе подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва и выборов Президента Российской Федерации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации было принято: в 2011 году  - около 750 постановлений, в 2012 году - 513 постановлений, из которых вопросам финансирования при подготовке и проведения выборов посвящены соответственно 50 постановлений (2011 год), 16 постановлений (2012 год). Все постановления опубликованы в журнале «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» и размещались на официальном сайте ЦИК России . Таким образом, при подготовке  выборов федерального уровня доля постановлений, касающиеся финансирования выборов, в общем объеме принимаемых Центральной избирательной комиссией Российской Федерации постановлений достигает примерно 6 процентов. 

На заседаниях ЦИК России в указанный период рассматривались вопросы, в том числе касающиеся порядка финансирования выдвижения избирательными объединениями кандидатов, списков кандидатов:

- о перечне и формах документов, представляемых политическими партиями в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации;
- о порядке открытия и закрытия специальных счетов для формирования избирательных фондов политических партий и их региональных отделений при проведении выборов депутатов  Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации;
- о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов политических партий, региональных отделений политических партий при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, кандидатов на выборах Президента Российской Федерации;
- о формах представления на проведение проверки сведений, указанных физическими и юридическими лицами при внесении (перечислении) добровольных пожертвований в избирательные фонды политических партий, региональных отделений политических партий при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, избирательные фонды кандидатов на должность Президента Российской Федерации, и сообщения результатов этой проверки;
- о форме направляемых в редакции общероссийских государственных периодических печатных изданий и подлежащих обязательному опубликованию сведений из сводных финансовых отчетов политических партий, зарегистрировавших федеральные списки кандидатов при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, финансовых отчетов зарегистрированных кандидатов на выборах Президента Российской Федерации;
- о регистрации уполномоченных представителей по финансовым вопросам избирательных объединений, кандидатов;
- о разрешении открытия специального избирательного счета избирательному объединению, кандидату;
- об отчете Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о расходовании средств федерального бюджета, выделенных на подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, а также сведения о поступлении средств в избирательные фонды и расходовании этих средств;
- о результатах проверки сводных финансовых отчетов политических партий за истекший календарный год.

Предусмотренное п.14 ст. 21 Закона право Центральной избирательной комиссии Российской Федерации давать заключения о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в том числе по финансовым вопросам, Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также иным федеральным законам, регулирующим избирательные права и право на участие в референдуме граждан Российской Федерации, можно отнести к правотворческим полномочиям. Разумеется, заключение ЦИК о несоответствии акта субъекта РФ федеральному закону не повлечет его немедленной отмены, но поскольку в большинстве субъектов РФ (62 из 83 субъектов Федерации) избирательные комиссии являются субъектами законодательной инициативы на региональном уровне, решение вопроса об изменении нормативных правовых актов субъекта РФ состоится в соответствующем законодательном органе. 

В тех субъектах РФ, где региональные избирательные комиссии не имеют права законодательной инициативы, такой пересмотр может осуществляться с подачи других субъектов законодательной инициативы, к которым обращается ЦИК России.
Можно сказать, реализация любого из полномочий Центризбиркома РФ, предусмотренных Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", может служить повышению прозрачности партийного финансирования. Например, предусмотренное пп. «а» п. 9 ст. 21 Закона полномочие по осуществлению контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации прямо относится и к финансовой сфере, поскольку если какая-то из политических партий оказывается в более выгодном финансовом положении из-за использования запрещенных источников финансирования, это может отразиться на результатах голосования, которые не будут в полной мере отражать волю избирателя. Общая норма, предусмотренная пп. «в» п. 9 ст. 21 по обеспечению реализации мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, референдумов, развитием избирательной системы в Российской Федерации, внедрением, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и других организаторов выборов, референдумов, изданием необходимой печатной продукции также в полной мере относится и к финансовому обеспечению выборов. То же касается оказания правовой, методической, организационно-технической помощи комиссиям, рассмотрения жалоб, которые могут касаться и финансовой сферы.

Финансовой прозрачности политических партий способствует размещение на сайте ЦИК России финансовых отчетов партий. Согласно пункту 3 статьи 35 Федерального закона «О политических партиях» сводный финансовый отчет политической партии размещается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации на ее специальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования не позднее чем через два месяца со дня представления политической партией указанного отчета. Сведения о результатах проверки сводных финансовых отчетов политических партий доводятся до сведения соответствующих политических партий и размещаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации на указанном сайте, а также публикуются в общероссийских периодических печатных изданиях. 

Финансовая составляющая деятельности политических партий как субъектов избирательного процесса занимает важное место в нормативно-правовом регулировании избирательного процесса, осуществляемого Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в рамках и пределах своих установленных законодательством полномочий. Так, Постановлением ЦИК России от 19.01.2010 N 188/1322-5 "О перечне информации о деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, размещаемой в сети интернет" в целях реализации Федерального закона от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" ЦИК России утвержден Перечень информации о деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, размещаемой в сети Интернет. В п. 7 Постановленя: «Информация о политических партиях» содержится перечень сведений о политических партиях. В числе таких сведений, наряду с  перечнем политических партий, имеющих право участвовать в выборах, в сети Интернет должны быть размещены сведения и информация о поступлении и расходовании средств политических партий; сводные финансовые отчеты политических партий и информация о результатах их проверки. Размещение указанных сведений в общедоступной информационно-телекоммуникационной сети способствует повышению финансовой прозрачности деятельности политических партий, усиливает возможности контроля гражданского общества.

В значительной степени финансовой прозрачности политических партий способствуют утвержденные Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 10 июня 2009 г. N 163/1158-5 Рекомендации по составлению сведений о поступлении и расходовании средств политической партии, регионального отделения политической партии, иного зарегистрированного структурного подразделения политической партии. Рекомендации достаточно подробны и включают в себя единые правила по расшифровке финансовых операций по расходованию средств политической партией, региональным отделением, иным зарегистрированным структурным подразделением политической партии. Наличие таких рекомендаций, с одной стороны, «дисциплинирует» политические партии, «заставляя» их учитывать и фиксировать необходимые сведения, с другой – облегчает контроль со стороны ЦИК России и иных контролирующих органов за финансовыми потоками партий, поскольку все политические партии готовят соответствующие сведения по единой форме.

В соответствии с пунктом 9, пунктом 12.1 статьи 21, пунктом 1 статьи 74 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", подпунктом 3 пункта 2 и пунктом 4 статьи 6 Федерального закона "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы" и руководствуясь статьей 35, пунктом 1.1 статьи 38 Федерального закона "О политических партиях", Центральная избирательная комиссия Российской Федерации приняла Постановление от 10 июня 2009 г. N 163/1157-5 «О порядке организации Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации проверок сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, их региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений, сводных финансовых отчетов политических партий» (в ред. Постановления ЦИК России от 24.10.2012 N 146/1100-6).

Учитывая, что в межвыборный период накапливается определенный опыт применения актов ЦИК России, выявляются их недостатки, меняется законодательство, по ряду вопросов акты Центризбиркома «обновляются» в преддверии новых выборов. В одних случаях это происходит путем внесения изменений и дополнений в ранее принятые акты или принятие их новой редакции, как в вышеприведенном примере (Постановление ЦИК России от 10 июня 2009 г. N 163/1157-5 в ред. Постановления ЦИК России от 24.10.2012 N 146/1100-6). В других случаях принимаются новые нормативные правовые акты, старые признаются утратившими силу. Так, Постановлением от 12 мая 2011 г. N 10/87-6 ЦИК России в соответствии с пунктом 13 статьи 21, пунктом 12 статьи 58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и с пунктами 3, 15 статьи 25, частью 1 статьи 68 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" утвердил Инструкцию о порядке формирования и расходования денежных средств избирательных фондов политических партий, региональных отделений политических партий при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 18 апреля 2007 года N 4/24-5 "Об Инструкции о порядке и формах учета и отчетности политической партии, ее регионального отделения о поступлении средств в избирательные фонды и расходовании этих средств при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" признал утратившим силу.

В преддверии выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ шестого созыва ЦИК России принял Постановление от 12.05.2011 N 10/91-6 "О Разъяснениях порядка регистрации уполномоченных представителей политических партий по финансовым вопросам, уполномоченных представителей региональных отделений политических партий по финансовым вопросам, их полномочий при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва", которым утвердил данные Разъяснения и признал утратившим силу Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 17 мая 2007 года N 11/79-5 "О Разъяснениях порядка регистрации уполномоченных представителей политических партий по финансовым вопросам, уполномоченных представителей региональных отделений политических партий по финансовым вопросам, их полномочий и об удостоверениях уполномоченного представителя политической партии по финансовым вопросам, уполномоченного представителя регионального отделения политической партии по финансовым вопросам при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации пятого созыва".

Наличие таких разъяснений не только способствует единообразному применению избирательного законодательства, но и значительно облегчает работу финансовым уполномоченным политических партий. Так, упомянутые Разъяснения содержат перечень полномочий уполномоченных представителей политической партии по финансовым вопросам, уполномоченных представителей региональных отделений политической партии по финансовым вопросам. Этот перечень охватывает практически все избирательные действия в финансовой сфере, которые требуются от уполномоченных представителей, что значительно облегчает работу людям, не имеющим опыта работы в избирательных кампаниях, а также способствует оптимальной организации работы избирательного штаба по подбору людей, заключению с ними контрактов. Перечень носит открытый характер, поскольку закон не содержит исчерпывающего списка полномочий представителей по финансовым вопросам.

Большое значение для политических партий имеют те нормы Разъяснений, которые содержат исчерпывающий перечень документов, необходимых для регистрации уполномоченных представителей политической партии по финансовым вопросам, основания отказа в регистрации, поскольку это делает невозможным необоснованный отказ. Утверждение Центризбиркомом единой формы удостоверения уполномоченного представителя политической партии по финансовым вопросам позволяет всем субъектам избирательных правоотношений, задействованных в финансовом обеспечении выборов, без труда проверить полномочия таких лиц, исключить финансовые отношения с «самозванцами», действующими якобы от имени партии. 
От выборов к выборам несколько меняется форма сводного финансового отчета политической партии. Расширение применения электронного документооборота обусловливает введение новых правил, в частности, о предоставлении отчета в машиночитаемом виде. Этим обусловлено принятие Постановления ЦИК России от 24.10.2012 N 146/1100-6 "О внесении изменений в постановления Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, устанавливающие форму сводного финансового отчета в печатном и машиночитаемом виде, а также регулирующие порядок его составления и проверки" .

Таким образом, акты Центральной избирательной комиссии РФ имеют важное социально-политическое значение. Они способствуют обеспечению гарантий избирательных прав граждан РФ, единообразному применению закона, обеспечению равенства всех субъектов избирательного процесса. Следует отметить также общедоступность актов ЦИК России (они размещаются на официальном сайте Комиссии, публикуются в Вестнике Центральной избирательной комиссии Российской Федерации), их организационную и стабилизирующую функцию в избирательном процессе.
В целях усиления финансовой прозрачности политических партий ЦИК России следует постоянно проводить мониторинг финансовой составляющей деятельности политических партий, регулярно не реже раза в год в преддверии единого дня голосования организовывать обучение финансовых уполномоченных политических партий, разработать для них соответствующую памятку.

Глава 1.3. Правовое регулирование финансирования политических партий на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных выборах.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации является одним из принципов федеративного устройства России. Избирательное законодательство, исходя из смысла п. «и» ст. 72 Конституции РФ, относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ. Это означает совместное осуществление полномочий федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в данной сфере. По предметам совместного ведения издаются федеральные законы, определяющие основы или общие принципы правового регулирования. Законодательство субъектов РФ регулирует данные правоотношения, в том числе в электорально-правовой сфере, на основе этих принципов применительно к условиям каждого субъекта РФ. Что касается законодательства о политических партиях, Конституция РФ не отнесла его ни к предметам исключительного ведения РФ, ни к предметам совместного ведения. Поскольку налицо конституционный пробел, данный вопрос нуждается в дополнительном научном исследовании.

Таким образом, правовое регулирование финансирования политических партий на выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления осуществляется общими нормами федерального законодательства и нормативными правовыми актами субъектов РФ. Федеральные нормы содержатся в Гражданском кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, федеральных законах: «О политических партиях», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"; «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Два последних из перечисленных законов не содержат норм, прямо устанавливающих какие-либо правила в отношении финансирования политических партий на выборах в органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления. Но применительно к региональным выборам действует, например, статья 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", относящая к основным полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации законодательное регулирование по предметам ведения субъекта Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации; в пределах полномочий, определенных федеральным законом, установление порядка проведения выборов в органы местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации; установление порядка назначения и проведения референдума субъекта Российской Федерации; установление порядка проведения выборов в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации, порядка проведения выборов высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) . Общие правила муниципальных выборов определяет статья 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Нормативные правовые акты субъектов РФ регулируют вопросы финансирования политических партий на основе федерального законодательства. 

Так, статья 35 Областного закона Ленинградской области от 01.08.2006 N 77-оз (ред. от 15.05.2013) "О выборах депутатов Законодательного собрания Ленинградской области" (принят ЗС ЛО 05.07.2006) «Избирательные фонды, порядок их создания и расходования средств этих фондов» (в ред. Закона Ленинградской области от 18.05.2011 N 29-оз) устанавливает: Политическая партия (ее региональное отделение), выдвинувшая общеобластной список кандидатов, для финансирования своей избирательной кампании обязана создать избирательный фонд после регистрации своего уполномоченного представителя по финансовым вопросам Избирательной комиссией Ленинградской области. 

Политическая партия (ее региональное отделение), выдвинувшая кандидатов по одномандатным избирательным округам, избирательный фонд не создает.
Кандидат, выдвинутый только в составе общеобластного списка кандидатов, собственный избирательный фонд не создает.

Специальный избирательный счет открывается политической партией (ее региональным отделением), кандидатом в указанном соответствующей избирательной комиссией филиале ОАО "Сбербанк России".
Кандидат вправе, а политическая партия (ее региональное отделение) обязана назначить уполномоченного представителя по финансовым вопросам.

Уполномоченный представитель политической партии (ее регионального отделения) по финансовым вопросам осуществляет свои действия на основании решения съезда, конференции, общего собрания политической партии (ее регионального отделения) либо решения органа, уполномоченного на то соответственно решением съезда политической партии, конференции (общего собрания) ее регионального отделения, о его назначении, в котором указываются полномочия уполномоченного представителя по финансовым вопросам (открытие специального избирательного счета, распоряжение денежными средствами избирательного фонда, учет денежных средств избирательного фонда, контроль за их поступлением и расходованием и иные полномочия, в том числе право подписи на платежных (расчетных) документах), и нотариально удостоверенной доверенности, оформленной в установленном законом порядке, в которой указываются фамилия, имя, отчество, дата рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, адрес места жительства, основное место работы или службы, занимаемая должность (в случае отсутствия основного места работы или службы - род занятий), полномочия уполномоченного представителя по финансовым вопросам (открытие специального избирательного счета, распоряжение денежными средствами избирательного фонда, учет денежных средств избирательного фонда, контроль за их поступлением и расходованием и иные полномочия, в том числе право подписи на платежных (расчетных) документах) и приводится оттиск печати для финансовых документов (в ред. Закона Ленинградской области от 13.12.2011 N 106-оз).

Регистрация уполномоченного представителя политической партии (ее регионального отделения) по финансовым вопросам производится Избирательной комиссией Ленинградской области на основании решения съезда, конференции, общего собрания и нотариально удостоверенной доверенности.

Срок полномочий уполномоченного представителя по финансовым вопросам начинается со дня его регистрации соответствующей избирательной комиссией и истекает через 60 дней со дня голосования, а в случае если в соответствии с настоящим областным законом ведется судебное разбирательство с участием соответствующего кандидата, зарегистрированного кандидата, политической партии (ее регионального отделения), - со дня, следующего за днем вступления в законную силу судебного решения.

Политическая партия (ее региональное отделение) по решению уполномоченного уставом политической партии органа вправе в любое время прекратить полномочия своего уполномоченного представителя по финансовым вопросам, письменно известив его об этом и направив копию соответствующего решения в соответствующую избирательную комиссию и филиал ОАО "Сбербанк России", в котором был открыт специальный избирательный счет.

Избирательные фонды политических партий (их региональных отделений), выдвинувших общеобластной список кандидатов, могут создаваться только за счет следующих денежных средств:

1) собственных средств политической партии (ее регионального отделения), которые в совокупности не могут превышать 50 процентов от установленной в соответствии с настоящим областным законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической партии (ее регионального отделения);
2) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышающем в совокупности для каждого гражданина, юридического лица соответственно пять и 10 процентов от установленной в соответствии с настоящим областным законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической партии (ее регионального отделения).
6. Избирательные фонды кандидатов, выдвинутых по одномандатным избирательным округам (вне зависимости от формы выдвижения), могут создаваться только за счет следующих денежных средств:
1) собственных средств кандидата, которые в совокупности не могут превышать 50 процентов от установленной в соответствии с настоящим областным законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата;
2) средств, выделенных кандидату выдвинувшей его политической партией (ее региональным отделением), которые в совокупности не могут превышать 50 процентов от установленной в соответствии с настоящим областным законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата;
3) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышающем в совокупности для каждого гражданина, юридического лица соответственно пять и 10 процентов от установленной в соответствии с настоящим областным законом предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата.

Предельная сумма всех расходов из средств избирательного фонда политической партии (ее регионального отделения) не может превышать 40000000 рублей.

В случае отложения голосования для дополнительного выдвижения общеобластных списков кандидатов предельные суммы расходования избирательного фонда политической партии (ее регионального отделения), кандидата могут быть увеличены, но не более чем на 50 процентов.

Запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды политических партий (их региональных отделений), кандидатов, зарегистрированных кандидатов в случаях, предусмотренных Федеральным законом.
При внесении пожертвования гражданин указывает в платежном документе следующие сведения о себе: фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, информацию о гражданстве.

При внесении пожертвования юридическим лицом в платежном поручении указываются следующие сведения: идентификационный номер налогоплательщика, наименование, дата регистрации, банковские реквизиты, отметка об отсутствии ограничений, предусмотренных пунктом 6 статьи 58 Федерального закона.

Возврат пожертвований осуществляется в случаях, предусмотренных Федеральным законом, в 10-дневный срок со дня поступления пожертвования на специальный избирательный счет. В этот же срок осуществляется перечисление в доход областного бюджета Ленинградской области пожертвований, внесенных анонимными жертвователями.

Средства избирательных фондов имеют целевое назначение. Они могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с проведением избирательной кампании. Порядок открытия, ведения и закрытия специальных избирательных счетов устанавливается Избирательной комиссией Ленинградской области по согласованию с Главным управлением Центрального банка Российской Федерации по Ленинградской области. Порядок и формы учета и отчетности о поступлении средств избирательных фондов и расходовании этих средств устанавливаются Избирательной комиссией Ленинградской области.

Граждане и юридические лица вправе оказывать финансовую поддержку деятельности, способствующей избранию кандидата (кандидатов, включенных в список кандидатов), только через соответствующие избирательные фонды.
Политические партии (их региональные отделения) вправе использовать на проведение предвыборной агитации, на осуществление другой деятельности, направленной на достижение определенного результата на выборах, только денежные средства (в том числе собственные денежные средства политической партии (ее регионального отделения), поступившие в их избирательные фонды в установленном Федеральным законом порядке (Абзац в ред. Закона Ленинградской области от 15.05.2013 N 27-оз).

Политическая партия (ее региональное отделение), выдвинувшая список кандидатов, вправе для целей своей избирательной кампании использовать без оплаты из средств своего избирательного фонда недвижимое и движимое имущество (за исключением ценных бумаг, печатной продукции и расходных материалов), находящееся в ее (его) пользовании (в том числе на правах аренды) на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов.
ОАО "Сбербанк России", его соответствующий филиал по требованию соответствующей комиссии, политической партии (ее регионального отделения), кандидата обязаны периодически предоставлять им информацию о поступлении и расходовании средств, находящихся на избирательном счете данной политической партии (ее регионального отделения), данного кандидата. Указанные кредитные организации по представлению соответствующей комиссии, а по соответствующему избирательному фонду также по требованию политической партии (ее регионального отделения), кандидата обязаны в трехдневный срок, а за три дня до дня голосования - немедленно представить заверенные копии первичных финансовых документов, подтверждающих поступление и расходование средств избирательных фондов.

Политическая партия (ее региональное отделение), кандидат не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования результатов выборов обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию итоговый финансовый отчет о размере своего избирательного фонда, обо всех источниках его финансирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств своего избирательного фонда. К итоговому финансовому отчету прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление средств в избирательный фонд и расходование этих средств. Перечень прилагаемых к итоговому финансовому отчету документов определяется Избирательной комиссией Ленинградской области (часть 14 Закона в ред. Закона Ленинградской области от 15.05.2013 N 27-оз)

Копии итоговых финансовых отчетов не позднее чем через пять дней со дня их получения передаются комиссиями в редакции средств массовой информации для опубликования (в ред. Закона Ленинградской области от 15.05.2013 N 27-оз).

Обязательному опубликованию подлежат сведения:

1) о финансовой операции по расходованию средств из избирательного фонда в случае, если ее размер превышает 10 процентов от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда политической партии (ее регионального отделения), кандидата;
2) о юридических лицах, внесших в соответствующий избирательный фонд максимальную сумму пожертвования;
3) о количестве граждан, внесших в соответствующий избирательный фонд максимальную сумму добровольного пожертвования;
4) о средствах, возвращенных жертвователям из соответствующего избирательного фонда, в том числе об основаниях возврата;
5) об общей сумме средств, поступивших в избирательный фонд, и об общей сумме средств, израсходованных из него.

Неизрасходованные денежные средства, находящиеся на специальном избирательном счете после дня голосования, политические партии (их региональные отделения), кандидаты обязаны перечислить гражданам и юридическим лицам, осуществившим пожертвования либо перечисления в их избирательные фонды, пропорционально вложенным средствам. Оставшиеся денежные средства по истечении 60 дней со дня голосования ОАО "Сбербанк России" обязан перечислить по письменному указанию соответствующей избирательной комиссии в доход областного бюджета Ленинградской области.

Соответствующие избирательные комиссии осуществляют контроль за порядком формирования и расходования средств избирательных фондов.

Для осуществления контроля за целевым расходованием денежных средств, выделенных избирательным комиссиям, а также контроля за источником поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов при окружных избирательных комиссиях создаются контрольно-ревизионные службы, которые осуществляют свою деятельность в соответствии с Федеральным законом. При этом по запросу окружных избирательных комиссий в распоряжение контрольно-ревизионных служб направляются специалисты из государственных и иных органов и учреждений на срок не менее двух месяцев.

Принятие Областного закона Ленинградской области от 15.05.2013 N 27-оз "О внесении изменений в областные законы, регулирующие порядок подготовки и проведения выборов и референдумов в Ленинградской области, голосования по отзыву Губернатора Ленинградской области" (принят ЗС ЛО 24.04.2013), которым внесены изменения в ст. 14 приведенного Закона следующего содержания: «часть 14 изложить в следующей редакции:

"14. Политическая партия (ее региональное отделение), кандидат не позднее чем через 30 дней со дня официального опубликования результатов выборов обязаны представить в соответствующую избирательную комиссию итоговый финансовый отчет о размере своего избирательного фонда, обо всех источниках его финансирования, а также обо всех расходах, произведенных за счет средств своего избирательного фонда. К итоговому финансовому отчету прилагаются первичные финансовые документы, подтверждающие поступление средств в избирательный фонд и расходование этих средств. Перечень прилагаемых к итоговому финансовому отчету документов определяется Избирательной комиссией Ленинградской области" свидетельствует о том, что динамика регионального законодательства направлена на усиление прозрачности финансирования политических партий.

Законодательные акты субъектов РФ в соответствии с федеральным законодательством возлагают на региональные избирательные комиссии полномочия по контролю финансовой деятельности политических партий. Так, Закон Республики Коми от 27.09.2010 N 88-РЗ (ред. от 27.06.2013) "О выборах и референдумах в Республике Коми" (принят ГС РК 23.09.2010) содержит статью 17 «Избирательная комиссия Республики Коми», в соответствии с которой Избирательная комиссия Республики Коми участвует в осуществлении проверки сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроле за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информировании граждан о результатах этих проверок.

Закон Республики Бурятия от 25.04.2003 N 287-III (ред. от 07.03.2013) "Об Избирательной комиссии Республики Бурятия" (принят Народным Хуралом РБ 16.04.2003) в круг полномочий Комиссии при подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти, референдума Российской Федерации на территории Республики Бурятия, выборов депутатов Народного Хурала Республики Бурятия, референдума Республики Бурятия включает участие в осуществлении проверки сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроле за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информировании граждан Российской Федерации о результатах этих проверок.

Закон Республики Бурятия от 09.03.2006 N 1557-III "О внесении изменений в Закон Республики Бурятия "Об Избирательной комиссии Республики Бурятия" (принят Народным Хуралом РБ 28.02.2006) в ст. 10 устанавливает: Комиссия в пределах своих полномочий, установленных законами Республики Бурятия, при подготовке и проведении выборов депутатов Народного Хурала Республики Бурятия, референдума Республики Бурятия: участвует в осуществлении проверки сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроле за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информировании граждан Российской Федерации о результатах этих проверок. 

Кодекс Республики Башкортостан о выборах" от 06.12.2006 N 380-з (ред. от 29.05.2013), (принят Государственным Собранием - Курултаем РБ 30.11.2006) в статье 20 «Статус Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан» устанавливает: Центральная избирательная комиссия Республики Башкортостан осуществляет свою деятельность в порядке, установленном федеральными законами, законами Республики Башкортостан и Регламентом Центральной избирательной комиссии Республики Башкортостан. 

Центральная избирательная комиссия Республики Башкортостан вправе в порядке, установленном законодательством, осуществлять деятельность, связанную с обеспечением избирательных прав граждан, повышением правовой культуры избирателей и организаторов выборов, с решением иных вопросов в развитии избирательной системы.

Центральная избирательная комиссия Республики Башкортостан в части обеспечения реализации избирательных прав граждан:

при проведении выборов Президента Республики Башкортостан регистрирует кандидатов, их доверенных лиц и уполномоченных представителей по финансовым вопросам, выдает им удостоверения установленного образца;
регистрирует доверенных лиц, уполномоченных представителей по финансовым вопросам избирательных объединений при проведении выборов депутатов Государственного Собрания;
выдает кандидатам, зарегистрированным по республиканскому избирательному округу, доверенным лицам избирательных объединений, уполномоченным представителям по финансовым вопросам кандидатов, избирательных объединений соответствующие удостоверения при проведении выборов депутатов Государственного Собрания;
контролирует своевременное опубликование окружными избирательными комиссиями сведений о размерах и источниках образования избирательных фондов, а также отчетов кандидатов о всех затратах, произведенных за счет этих фондов;
участвует в осуществлении проверки сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроле за источниками и размерами имущества, получаемыми политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информирует граждан о результатах этих проверок.
В ряде субъектов РФ приняты законы, регулирующие деятельность избирательных комиссий субъектов РФ. Все они предусматривают полномочия избирательных комиссий по финансовому контролю участия политических партий на выборах. Так, ст. 9 Закона Московской области от 15.04.2003 N 31/2003-ОЗ (ред. от 08.07.2010) "Об Избирательной комиссии Московской области" (принят постановлением Мособлдумы от 26.03.2003 N 2/51-П) в числе полномочий Комиссии при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти Московской области, референдума Московской области предусматривает:
Комиссия в пределах своих полномочий:
осуществляет контроль за соблюдением законодательства при подготовке и проведении выборов, референдума, обеспечивает единообразное применение соответствующих законов Московской области по вопросам выборов и референдумов и издает разъяснения, инструкции по вопросам обеспечения единообразного применения указанных законов Московской области, обязательные для всех избирательных комиссий, комиссий референдума, осуществляющих подготовку и проведение выборов, референдума;
осуществляет на территории Московской области меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы государственной власти Московской области, распределяет выделенные из федерального бюджета, бюджета Московской области средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, референдума, контролирует целевое использование указанных средств;
осуществляет контроль за своевременным опубликованием окружными избирательными комиссиями сведений о размерах и источниках образования избирательных фондов, а также отчетов кандидатов, избирательных объединений о всех затратах, произведенных за счет этих фондов, сведений о результатах выборов по избирательным округам;
участвует в осуществлении проверки сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроле за источниками и размере имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информировании граждан о результатах этих проверок.

Закон Камчатского края от 28.04.2008 N 35 (ред. от 09.09.2011) "Об Избирательной комиссии Камчатского края" (принят Постановлением Законодательного Собрания Камчатского края от 22.04.2008 N 120) в числе полномочий Комиссии (ст. 8) предусматривает:
Комиссия в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, Уставом Камчатского края, законами Камчатского края:
осуществляет на территории Камчатского края контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации;
осуществляет на территории Камчатского края меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов в органы государственной власти Камчатского края, референдумов Камчатского края, распределяет выделенные из федерального бюджета, краевого бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, референдумов, контролирует целевое использование указанных средств;
участвует в осуществлении проверки сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, контроле за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц, информировании граждан о результатах этих проверок.
Как видим, законодательство субъектов в соответствии с федеральным законодательством наделяет региональные избирательные комиссии достаточными контрольными полномочиями по проверки финансовой составляющей участия политических партий, их региональных отделений в выборах. 
Для более эффективного финансового контроля представляется целесообразным разработать методики проведения проверок сводных финансовых отчетов и сведений о поступлении и расходовании средств политических партий, осуществления контроля за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями в виде вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц.
Положительным примером деятельности избирательной комиссии субъекта РФ в сфере финансового контроля может служить принятие Центральной избирательной комиссии Республики Мордовия Постановления ЦИК РМ от 15.01.2013 N 67/499-5 "Об итогах работы Центральной избирательной комиссии Республики Мордовия за 2012 год", в котором вопросам финансового контроля уделяется значительное внимание. В справке-приложении к данному постановлению констатируется:
В целях организации работы по контролю за представляемыми региональными отделениями политических партий Сведений о поступлении и расходовании средств (далее Сведения), КРС при ЦИК РМ налажено взаимодействие с Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Мордовия, Управлением Федеральной налоговой службы Российской Федерации по Республике Мордовия, Управлением Федеральной миграционной службы по Республике Мордовия. Совместно с указанными государственными органами проводились проверки Сведений региональных отделений политических партий, по результатам которых были оформлены заключения по каждому региональному отделению политической партии за отчетный период.

В соответствии с Федеральным законом от 11 июля 2001 N 95-ФЗ "О политических партиях", по окончании установленного срока в Управление Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Мордовия направлялась информация о предоставлении Сведений региональными отделениями политических партий. К примеру, в письменных обращениях ЦИК РМ указывалось о непредставлении за 2-й квартал 8 из 16, за 3-й квартал 2012 года 5 из 21 региональных отделений политических партий Сведений. В дальнейшем Министерством юстиции Российской Федерации по Республике Мордовия были вынесены предупреждения региональным отделениям за нарушение требований вышеуказанного закона.
Предварительная проверка Сведений за 4-й квартал 2011 года, 1-й, 2-й, 3-й кварталы 2012 года осуществлялась с использованием подсистемы "Автоматизация контроля финансирования политических партий "Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы". Также данные о юридических лицах, внесших пожертвования региональным отделениям политических партий, направлялись на проверку в Управление Федеральной налоговой службы Российской Федерации по Республике Мордовия. Нарушений не выявлено.

Анализируя представленные сведения о поступлении и расходовании средств регионального отделения политической партии за 4-й квартал 2011 года, 1-й, 2-й, 3-й кварталы 2012 года были выявлены ряд региональных отделений политических партий, которые представили сведения с нулевыми значениями, т.е. без вступительных и членских взносов, пожертвований граждан и юридических лиц. Членские взносы, как и в предыдущие отчетные периоды, уплачивают только члены Мордовского регионального отделения Всероссийской политической партии "Единая Россия" и Мордовского регионального отделения "Коммунистической партии Российской Федерации".
В связи с возложенной на Центральную избирательную комиссию Республики Мордовия функции, связанной с контролем за источниками и размерами имущества и средств, получаемыми региональными отделениями политических партий, в 2012 году с представителями региональных отделений политических партий проведены семинары на темы: "Избирательное законодательство и участие политических партий в предстоящих выборах Президента Российской Федерации" (27 февраля 2012 года), "Политические партии и изменения в избирательном законодательстве Российской Федерации" (22 ноября 2012 года).

В январе 2012 года проводилась проверка итоговых финансовых отчетов о поступлении и расходовании денежных средств избирательных фондов региональных отделений политических партий, открывших избирательные счета при проведении выборов депутатов ГД ФС РФ шестого созыва -
1. Мордовского регионального отделения Всероссийской политической партии "ЕДИНАЯ РОССИЯ";
2. Мордовского регионального отделения политической партии "ПАТРИОТЫ РОССИИ";
3. Мордовского регионального отделения политической партии "Либерально-демократическая партия России" (ЛДПР);
4. Регионального отделения Политической партии СПРАВЕДЛИВАЯ РОССИЯ в Республике Мордовия.
- избирательных объединений, зарегистрировавших республиканские списки кандидатов в депутаты ГС РМ пятого созыва -
1. Мордовского регионального отделения Всероссийской политической партии "ЕДИНАЯ РОССИЯ";
направлялись в СМИ, а также были выставлены на сайте ЦИК РМ в сети Интернет.
В Постановлении ЦИК РМ от 07.06.2013 N 73/546-5 "О Плане работы контрольно-ревизионной службы при Центральной избирательной комиссии Республики Мордовия на июль - декабрь 2013 года" в качестве одного из запланированных мероприятий значится подготовка и участие в обучающем семинаре с представителями региональных отделений политических партий по вопросам изменения федерального и республиканского избирательного законодательства; финансовая отчетность региональных отделений политических партий и итоги проверки сведений о поступлении и расходовании средств региональных отделений политических партий за 3   
квартала 2013 года. 

Такой опыт следует признать положительным и рекомендовать избирательным комиссиям субъектов РФ ежегодно в преддверии начала избирательной кампании по проведению региональных и местных выборов в единый день голосования проводить такие семинары.   

1.3.1 Сравнительный анализ российской и зарубежной практики правового регулирования порядка финансирования политических партий – основные выводы.

В рамках сравнительного анализа российской и зарубежной практики правового регулирования порядка финансирования политических партий в аспекте возможного противодействия правонарушающим технологиям, исключения и снижения коррупционных рисков необходимо отметить, что финансирование выборов и избирательных кампаний участников выборов значительно отличается в зависимости от страны – от финансирования практически исключительно из средств государственного бюджета до смешанной государственно-частной модели финансирования и до финансирования только за счет средств участников выборов.
При этом важнейшими факторами в аспекте возможного противодействия правонарушающим технологиям, исключения и снижения коррупционных рисков выступает ограничение общих расходов на избирательную кампанию и обеспечение максимальной прозрачности пожертвования на агитационную деятельность.
Одним из наиболее негативных примеров фактического отсутствия такого рода ограничений является законодательство США. По решению Верховного суда США по делу «Объединенные граждане против Федеральной избирательной комиссии» (Citizens United v. FEC) 2008 года так называемые "Суперкомитеты политического действия" получили возможность свободно тратить практически неограниченные суммы на агитацию за или против необходимого кандидата. При этом предполагается, что эти траты "не координируются" с избирательной кампанией самого кандидата. 
В действительности такого рода координация почти всегда имеет, как минимум на уровне общих целей и стратегии избирательной кампании.
Проблема также состоит в наличии возможности непрозрачного финансирования выборов.  Согласно американскому законодательству некоммерческие организации могут получать пожертвования в неограниченном размере, при этом они не обязаны давать отчет об их источнике. Таким образом, возникает практически неограниченный  и бесконтрольный канал для поддержки того или иного кандидата и выводит фактор влияния финансов на избирательную кампанию и политическую систему США на первый план.

В Италии разрешены анонимные финансовые пожертвования со стороны физических лиц в размере 20 тысяч евро.  Это также создает абсолютно непрозрачный канал финансирования на выборах. 
В Великобритании избирательная комиссия учитывает лишь пожертвования выше 7,5 тысяч фунтов стерлингов, публикует финансовые отчеты политических партий о добровольных пожертвованиях еженедельно.
Во Франции финансирование политических партий со стороны юридических лиц запрещено вовсе.  Потолок финансирования для всех кандидатов первого раунда прошедших президентских выборов – 16166000 евро, для второго раунда – 21594000 евро. Кандидаты вправе получать пожертвования от физических лиц (4600 евро) и от политических партий (7500 евро).
В Пакистане cведения о поступлении денежных пожертвований должны ежегодно представляться в Избирательную комиссию Пакистана, при этом какого бы то ни было публичного обнародования указанных сведений законодательством о выборах не предусматривается.

В России, например, во время президентской избирательной кампании обязательному опубликованию подлежат сведения: 1) о финансовой операции по расходованию средств из избирательного фонда в случае, если ее размер превышает 200 тысяч рублей; 2) о юридических лицах, внесших в избирательный фонд добровольные пожертвования на сумму, превышающую 400 тысяч рублей; 3) о количестве граждан, внесших в избирательный фонд добровольные пожертвования на сумму, превышающую 40 тысяч рублей; 4) о средствах, возвращенных жертвователям, в том числе об основаниях возврата; 5) об общей сумме средств, поступивших в избирательный фонд, и об общей сумме средств, израсходованных из него.
В Японии ежегодно политические организации должны представлять финансовый отчет о своей деятельности, в котором указываются источники финансирования, если поступления превышают 50 000 иен. 
В ряде стран имеют место ограничения на ведение предвыборной агитации. Например, в Польше установлено, что только 8% средств избирательного фонда может быть использовано на проведение предвыборной агитации в средствах массовой информации.

Проведя сравнительный анализ российской и зарубежной практики правового регулирования порядка финансирования политических партий можно уверенно прийти к следующим выводам:

  1. Законодательство различных стран в этой сфере значительно отличается друг от друга, какой-либо общепринятый стандарт фактически отсутствует;
  2. Российская система практики правового регулирования порядка финансирования политических партий во многих вопросах представляется более совершенной, чем законодательство ряда других стран, например, США.

Основным фактором практики правового регулирования порядка финансирования политических партий в аспекте возможного противодействия правонарушающим технологиям, исключения и снижения коррупционных рисков является явное ограничение затрат на избирательную кампанию и обеспечение максимальной прозрачности и запрета на анонимное финансирование.

Раздел II.
Отечественная практика представления финансовой отчетности политическими партиями: ключевые проблемы правоприменения.
Глава 2.1. Проблемы, связанные с недостаточной финансовой прозрачностью источников поступления финансовых средств и пути их решения.
Некоторые проблемы, связанные с законодательным обеспечением финансовой прозрачности источников поступления средств политическим партиям на финансирование их участия в выборах, обозначены в настоящем исследовании (параграфы 1.2.1; 1.2.2 и 1.2.3). Они выражаются в несовершенстве правового регулирования финансирования политических партий, в том числе:
- отсутствии в законодательстве запрета на внесение денежных средств, полученных с нарушением закона;
- отсутствии конституционно-правовой ответственности политической партии за использование денежных средств, внесенных в избирательный фонд и полученных вносителем заведомо для политической партии с нарушением закона;
- отставании законодательства от развития современных технологий, в том числе по осуществлению электронных платежей. Такие платежи используются гражданами для ведения различных расчетов уже не год и не два, но о законодательном регулировании использования их для финансирования политических партий речь не шла до того момента, как во время избирательной кампании 2013 года один из кандидатов на пост мэра г. Москвы использовал «серую» двухступенчатую схему финансирования своей избирательной кампании, собирая на нее деньги через электронные платежи;
- отсутствии в рамочном законе (ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации») четких критериев правомерности оказания поддержки политическим партиям путем использования гражданином своего имущества; 
- отсутствии в законе четкого указания на то, что все транспортные, командировочные и прочие расходы, которые производит гражданин при осуществлении деятельности в поддержку партии, кандидата, подлежат оплате из средств избирательного фонда;
- недостаточности сведений, подлежащих в соответствии с законом обязательному опубликованию в государственных периодических печатных изданиях (целесообразным представляется установить обязательность опубликования не только сведений о количестве граждан, внесших в избирательный фонд добровольные пожертвования на сумму, превышающую 40 тысяч рублей, но и имена, фамилии и отчества этих граждан, а также денежные суммы, внесенные ими в избирательный фонд кандидата, как и наименования и юридические адреса юридических лиц, внесших в избирательный фонд добровольные пожертвования на сумму, превышающую 400 тысяч рублей).
Пути решения указанных проблем очевидны – совершенствование законодательства о выборах и о политических партиях.
Опрошенные в ходе настоящего исследования эксперты по-разному высказались о необходимости совершенствования законодательства в данных направлениях. 
На вопрос: «Обеспечивают ли, по вашему мнению, нынешние положения законодательства  прозрачность финансирования партий (в части добровольных пожертвований) достаточную для отсечения «криминальных», «иностранных» и т.п. денежных средств?» эксперты ответили следующим образом:

- положительно оценили действующее законодательство – 6 экспертов из 10 опрошенных
Варианты ответов: 
1) «Действующее законодательство предусматривает и обеспечивает прозрачность финансирования партий. Для этого в законах все прописано подробно» (Красинский Владислав Вячеславович, эксперт Российского общественного института избирательного права); 
2)«Законодательство в целом обеспечивает прозрачность финансирования партий» (Игнатов Александр Вячеславович, исполнительный директор Российского общественного института избирательного права, кандидат юридических наук); 
3) «Закона достаточно. Если надзорные органы будут выполнять свои функции, то все черное финансирование можно отсечь. В законодательстве присутствуют узкие места, но это, скорее, вопрос к налоговым органам. Как пример - последние действия Навального, - финансирование через интернет, Яндекс-деньги, через физических лиц…. Законодательство для привлечения средств абсолютно нормальное» (Богданов Андрей Владимирович, Председатель ЦК Демократической партии России (ДПР), секретарь Всероссийского комитета граждан “За честные выборы”); 
4) «В России уже сделано немало, сейчас очень много в деятельности партий прозрачно. То, что можно было обелить, уже обелили. На остальное нужно закрыть глаза, так как любая деятельность никогда не решалась только законом» (Иванов Виталий Вячеславович, директор Института политики и государственного права, кандидат юридических наук); 
5) «Законы хорошо контролируют финансовую прозрачность политических партий. Но на 100% ни одно законодательство не может отрегулировать общественную жизнь - пример Навального» (Федоров Владимир Владимирович, член Центрального совета ассоциации “Гражданский контроль”);
6) «Законы позволяют нормально привлекать средства для деятельности партий» (Осавелюк Алексей Михайлович, заместитель заведующего кафедрой конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета).

Отрицательно оценили действующее законодательство 2 эксперта. Варианты ответов:
1) «Положения действующего законодательства отстают от новых изобретаемых способов получения денежных средств» (Дамаскин Олег Валерьевич, профессор Московского пограничного института ФСБ России);
2) «Современное законодательство не обеспечивает прозрачность финансирования партий и политических движений» (Зубкова Валентина Ивановна, ведущий научный сотрудник лаборатории сравнительного правоведения юридического факультета МГУ, доктор юридических наук, профессор).
- Не дали ответа на этот вопрос 2 эксперта (Адров Алексей Николаевич советник Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства; Точенов Александр Сергеевич, председатель Совета директоров Центра прикладных исследований и программ).
Итак, более половины экспертов считают, что действующее законодательство в достаточной степени обеспечивает прозрачность финансирования политических партий. В то же время даже эксперты, положительно оценившие правовое регулирование в данной сфере, отмечают либо: «Законодательство в целом обеспечивает прозрачность финансирования партий», т.е. положительно оценивают общие нормы, не исключая совершенствования в деталях, либо: «В законодательстве присутствуют узкие места», а также: «В России уже сделано немало…». Из смысла этих ответов следует, что трое из 6 экспертов, положительно оценивших законодательство о финансировании политических партий, не исключают возможности его совершенствования.
Что касается правоприменения, главное направление совершенствования видится в повышении уровня политической и правовой культуры участников выборов и политических субъектов в целом. Как верно отметил один из экспертов - Точенов Александр Сергеевич, председатель Совета директоров Центра прикладных исследований и программ – «Фандрайзингом в нормальном понимании этого слова в нашей стране не занимаются, у нас нет публичной культуры фандрайзинга, как со стороны партий, так и со стороны спонсоров». Проблему повышения правовой культуры следует рассматривать шире: партия, репутация которой замарана грязным финансированием, в нормальном, здоровом обществе не вызовет симпатий и не привлечет сторонников. 
Очень большое значение в повышении прозрачности партийного финансирования имеет гласность, полнота и правдивость информации. О негативной роли СМИ в России высказались 3 эксперта: Богданов Андрей Владимирович, Председатель ЦК Демократической партии России (ДПР), секретарь Всероссийского комитета граждан “За честные выборы”: «Газеты - типографии, зарегистрированные в избиркоме заламывают цены, поэтому там печатают, условно говоря, 20 тыс, остальное с теми же выходными данными в “подпольных типографиях”; Федоров Владимир Владимирович, член Центрального совета ассоциации “Гражданский контроль”: «Не хватает общественного контроля за деятельностью партий. Если посмотреть на опыт Запада, то все скандалы с партиями и нецелевым использованием средств начинались с публикаций в СМИ. То есть нужен общественный контроль» и Точенов Александр Сергеевич, председатель Совета директоров Центра прикладных исследований и программ: «Дополнительные лазейки для черного финансирования - СМИ - продажа первых полос по завышенным ценам, в результате чего воспользоваться может только одна партия, так как другим не по карману, - нарушается принцип равной конкуренции. Косвенная агитация в СМИ (владельцами этих СМИ), информирование о деятельности партии на грани агитации (либо власть, либо владельцы СМИ)».
Ключевая роль в вопросах правоприменения в исследуемой сфере принадлежит избирательным комиссиям. В их арсенале такие средства, как мониторинг финансовой составляющей деятельности политических партий, обучение финансовых уполномоченных политических партий, разработка различных памяток, популяризация избирательного законодательства, иные меры по повышению правовой культуры участников избирательного процесса.
Правоприменение в современных условиях столкнулось с новой проблемой, возникшей в связи с финансированием избирательной кампании А. Навального на выборах мэра г. Москвы в 2013 году. В его штабе используется двухступенчатое финансирование кампании (запрета на такие схемы в избирательном кодексе Москвы нет). Жертвователи переводят деньги на яндекс-кошельки нескольких ближайших соратников кандидата, которые уже перечислили средства на счет избирательного фонда Навального в качестве добровольных частных пожертвований от себя лично. Владимир Ашурков, один из лидеров партии сторонников Навального «Народный альянс», публично сказал: «Я перевел миллион Навальному, я перевел 100 тысяч детскому дому. Вот мой кошелек. Ни одной копейки из-за рубежа к нам на счет избирательного фонда не поступает. Наша схема от этого полностью защищена. Сначала переводят деньги на избирательный счет, а потом публикуются кошельки, куда какие-то граждане по каким-то причинам перечисляют деньги» .
Член ЦИК России Е.И Колюшин назвал применяемый А. Навальным механизм «явным нарушением». По закону гражданин может передавать в фонд кандидата только собственные деньги, иначе невозможно проверить, что это поступление не от источников, которые запрещены законом (иностранцев, международных организаций, несовершеннолетних) .
По данным СМИ прокурорская проверка установила, что «через электронную платежную систему Яндекс.Деньги” свыше 300 иностранных юридических и физических лиц, а также анонимных жертвователей из 46 стран мира  том числе США, Финляндии, Великобритании, Швейцарии, Канады) с 347 IP-адресов направили в электронные кошельки А. Навального и членов его предвыборного штаба Н. Н. Ляскина, К. С. Янкаускаса и В. Л. Ашуркова деньги на избирательную кампанию кандидата в мэры Москвы А. Навального». Полученные Генпрокуратурой материалы об иностранном финансировании направлены в МВД для решения вопроса о возбуждении уголовного дела .
Негативную оценку такой схемы финансирования дали опрошенные в ходе настоящего исследования эксперты. Так, Красинский Владислав Вячеславович, эксперт Российского общественного института избирательного права, считает: «В настоящее время серьезной проблемой может стать обезличенное финансирование через системы электронных платежей PayPal, Yandex и др. Узнать того, кто перечислил средства, возможно, но связано это, пока, с большими затратами ресурсов и времени». Богданов Андрей Владимирович, Председатель ЦК Демократической партии России (ДПР), секретарь Всероссийского комитета граждан “За честные выборы”, отметил: «Если надзорные органы будут выполнять свои функции, то все черное финансирование можно отсечь. В законодательстве присутствуют узкие места, но это, скорее, вопрос к налоговым органам. Как пример - последние действия Навального, - финансирование через интернет, Яндекс-деньги, через физических лиц». Федоров Владимир Владимирович, член Центрального совета ассоциации “Гражданский контроль”, констатировал: «Законы хорошо контролируют финансовую прозрачность политических партий. Но на 100% ни одно законодательство не может отрегулировать общественную жизнь - пример Навального». Точенов Александр Сергеевич, председатель Совета директоров Центра прикладных исследований и программ, считает схему А. Навального типичной: «Многие готовы нарушать ограничения. Первоначальная аккумуляция средств происходит, как правило, с нарушением законодательства, так как невозможно проверить средства на их чистоту. Избирательные фонды же наполняют в соответствии с действующим законодательством. Наиболее ярко это проявилось с Навальным».
Действительно, следует констатировать, что действующее законодательство оказалось не готово к разработанной квалифицированными политтехнологами и юристами схеме «серого» финансирования избирательной кампании с использованием сетевых ресурсов. Формально невозможно запретить дееспособному лицу, стороннику кандидата, члену его штаба перечислить в избирательный фонд свои личные средства, а потом через социальные сети обратиться к сторонникам с просьбой возместить их. Нет никакой гарантии, что средства будут возмещены. К тому же, как видим, возмещение происходит постфактум, а закон никому не запрещает перечислять свои личные средства кому бы то ни было. При всей кажущейся юридической безупречности схемы, в ней видится нарушение общих норм законодательства о допустимых источниках пополнения избирательных фондов. Во-первых, кандидат и его сторонники публично объявили, что деньги пойдут на избирательную кампанию. Во-вторых, перечислив свои личные (с их слов) средства, они обратились к сторонникам с просьбой о возмещении денег, которые пойдут именно на избирательную кампанию. В-третьих, два этих действия связаны между собой и произведены практически одновременно. В итоге сторонники кандидата фактически не потратили своих денег, т.к. они к ним вернулись через Яндекс-кошелек, а избирательный фонд кандидата существенно пополнился.
Вопрос о законности или незаконности примененной двухступенчатой схемы финансирования выборов на данный момент окончательно решат правоохранительные органы и Московская избирательная комиссия, однако очевидным является то, что в будущем необходимо исключить использование такого рода непрозрачных форм финансирования избирательных кампаний. 
При этом важным представляется разработка подробной легальной схемы финансирования через интернет, гарантирующей идентификацию лица, внесшего платеж.

Глава 2.2. Правонарушающие технологии, связанные с наличием поступлений в объеме, превышающем законодательно установленный предел, а также пожертвований, вносимых с нарушениями иных требований законодательства и пути их преодоления.
Кроме рассмотренных выше существует немало практикуемых и гипотетически допускаемых избирательным законодательством нарушений, связанных с финансированием партий, особенно в период избирательной кампании. Большинство из них остаются латентными ввиду трудной доказуемости.
К числу технологий совершения правонарушений, связанных с превышением пожертвованиями, вносимыми в избирательный фонды кандидатов и политических партий, пределов, установленных законом, относятся:

  1.  использование дорогостоящих услуг квалифицированных специалистов и (или) имущества граждан или организаций по символическим ценам или бесплатно. Возможный элемент юридического механизма преодоления: в законодательстве о политических партиях и о выборах следует установить четкие критерии правомерности оказания поддержки такого рода, в частности - запрет использования гражданином своего имущества, за исключением случаев, когда его стоимость незначительна (например, менее 2 - 3 МРОТ). В законах о выборах следует также указать, что все транспортные, командировочные и прочие расходы, которые производит гражданин при осуществлении деятельности в поддержку партии, кандидата, подлежат оплате из средств избирательного фонда.
  2. Внесение пожертвования во время проведения избирательной кампании одним лицом не только в  избирательный фонд партии или избирательные фонды ее кандидатов, но и на расчетный счет партии. Возможный элемент юридического механизма преодоления: установление в законодательстве о партиях и о выборах правила о том, что одно лицо в период проведения избирательной кампании может делать пожертвования либо  в избирательный фонд партии, либо на счет партии.
  3. Продажа или аренда партийного имущества по завышенным или заниженным ценам.  Возможный элемент юридического механизма преодоления: установить в избирательном законодательстве требование, аналогичное положению ФЗ «О политических партиях» об оценке пожертвования, осуществляемого не в виде денежных средств. А именно о том, что продажа и сдача в аренду имеющегося в собственности политической партии движимого и недвижимого имущества может осуществляться только по среднерыночным ценам, определяемым в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности.
  4. Наличные выплаты партиям физическими или юридическими лицами в целях внесения фамилии того или иного кандидата в партийный список или оказания последующего влияния на деятельность парламента или правительства. Возможный элемент юридического механизма преодоления: в ФЗ «Об основных гарантиях …», а также в специальных законах о выборах следовало бы предусмотреть норму о том, что в любое время в течение срока легислатуры, следующей за выборами, мандат депутата, Президента РФ, главы исполнительной власти субъекта Федерации, главы муниципального образования, в отношении которого в судебном порядке установлен факт существенного нарушения соответствующим лицом правил финансирования избирательной кампании прекращается с последующим автоматическим замещением данного мандата кандидатом, получившим на соответствующих выборах наибольшее из всех неизбранных кандидатов число голосов избирателей, а в случае проведения выборов по пропорциональной избирательной системе – партия лишается соответствующего количества мандатов. Разумеется, все эти меры дополняют привлечение виновных лиц к уголовной или административной ответственности.

Существуют и иные «грязные» финансовые технологии, используемые политическими партиями, в том числе на выборах. К их числу относятся:
- Нецелевое использование средств политических партий, а именно  распределение полученных партией средств и доходов от предпринимательской деятельности среди участников: прием на работу в штат аппарата политической партии родственников и друзей влиятельных лиц или своих собственных. Возможный элемент юридического механизма преодоления: установление обязанности опубликования на сайте политической партии полного списка работников ее аппарата с указанием фамилии, имени и отчества, а также занимаемой позиции каждого из них.
- Выплаты средств во время проведения выборов не только из избирательных фондов, но и со счетов политических партий. Возможный элемент юридического механизма преодоления:  установление в законодательстве исчерпывающего  перечня целей, на которые партия вправе расходовать средства не из избирательного фонда, а со счета партии (переводы в избирательные фонды самой партии и ее кандидатов, заработная плата нанятых на работу до начала избирательной кампании сотрудников аппарата, плата за аренду помещений, арендованных до начала избирательной кампании, коммунальные платежи, налоги на недвижимость и т.п.).
- Наличные выплаты за различные, в том числе незаконные, услуги (подкуп избирателей): голосование за желательного кандидата и (или) политическую партию, участие в митинге, выступление в СМИ, вступление в партию, согласие  популярной личности на внесение в партийный список кандидатов  и т.п. Возможный элемент юридического механизма преодоления: в ФЗ «Об основных гарантиях …», а также в специальных законах о выборах следовало бы предусмотреть норму о том, что в любое время в течение срока легислатуры, следующей за выборами, мандат депутата, Президента РФ, главы исполнительной власти субъекта Федерации, главы муниципального образования, в отношении которого в судебном порядке установлен факт существенного нарушение им правил финансирования избирательной кампании прекращается при  замещении данного мандата кандидатом, получившим на соответствующих выборах наибольшее из всех неизбранных кандидатов число голосов избирателей, а в случае проведения выборов по пропорциональной избирательной системе – партия лишается соответствующего количества мандатов. Разумеется, все эти меры дополняют привлечение виновных лиц к уголовной или административной ответственности.
Опрошенные эксперты  в числе правонарушающих технологий, связанных с наличием поступлений в объеме, превышающем законодательно установленный предел, а также пожертвований, вносимых с нарушениями иных требований законодательства, отметили следующие:
- Адров Алексей Николаевич советник Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства: такие технологии наверняка присутствует, но количественные оценки дать затруднился.
- Дамаскин Олег Валерьевич, профессор Московского пограничного института ФСБ России: «Коммерциализация партийной деятельности в условиях рыночной экономики является средством ряда фиктивных партий, в целях      паразитического самосохранения. Расходование денежных средств в обход избирательных фондов представляется характерным для большинства фиктивных партий, как цели    выживания, а поэтому нуждается в специальном изучении. Примерно 30-40 вновь созданных партий фактически являются коммерческими проектами, ориентированными на получение легальной и  нелегальной прибыли».
- Красинский Владислав Вячеславович, эксперт Российского общественного института избирательного права: «…партии завышают свои расходы на проведение конференций,  общественных мероприятий и банальной канцелярии, так как таким образом производится легализация средств. Это серьезный вопрос. В качестве примера приведена одна из партий (неназванная), в отношении которой расходы на канцелярию в несколько миллионов вызывают интерес и некоторое недоумение суммами.  В настоящее время серьезной проблемой может стать обезличенное финансирование через системы электронных платежей PayPal, Yandex и др.»
- Зубкова Валентина Ивановна, ведущий научный сотрудник лаборатории сравнительного правоведения юридического факультета МГУ, доктор юридических наук, профессор: «Это массовое явление, так как постоянно присутствует завуалированность относительно финансовых средств, поступивших в партии. Это же касается и расходования средств. Фактически, речь идет о мошенничестве». О случаях расходования денежных средств в обход избирательных фондов во время избирательных кампаний: «Явление довольно массовое, присущее любой партии, так как речь идет о привлечении электората, т.е. в процессе избирательных кампаний, так или иначе используется всеми партиями». О случаях нецелевого (т.е. не соответствующего уставным целям и задачам) расходования средств политической партии: «Это массовое явление, кажется ни одна из партий без этого не обходится». 
- Игнатов Александр Вячеславович, исполнительный директор Российского общественного института избирательного права, кандидат юридических наук: о финансировании партий через «цепочку» НКО: «Такая проблема существует, причем, характерна для многих партий, которые создают свои НКО для собственного финансирования. Это своеобразная прокладка». О расходовании средств на нужды политических партий в обход партийной казны: «Такие факты есть. В повседневной партийной деятельности с этим тяжело бороться, так как присутствует принцип свободы договорных отношений - как договорились, за такую сумму и арендовали, грубо говоря. Арендодатель не обязан предоставлять помещение по рыночным ценам… Смысл всего этого - скрыть источники доходов партии». О случаях расходования денежных средств в обход избирательных фондов во время избирательных кампаний: «Это распространенное явление, так как это позволяет законодательство, например, оказание безвозмездных услуг партии (агитация и прочее), что позволяет партиям формально не платить им из избирательного фонда. Фактически, все, так или иначе, участвующие в избирательной кампании - штабы, агитаторы получают вознаграждение в обход избирательного фонда. Происходит это потому, что сама норма законодательства о безвозмездном предоставлении услуг провоцирует на это. Запретить же эту норму нельзя, так как мы запретим “истинным” сторонникам партии работать на нее за убеждения».
- Иванов Виталий Вячеславович, директор Института политики и государственного права, кандидат юридических наук: «Считать, что партии когда-нибудь откажутся от черного финансирования - это утопия. У любой партии это будет всегда. Это нормально. Другое дело, если все финансирование, или подавляющее большинство идет вчерную. Речь может идти только о пропорциях белого и черного финансирования». О случаях расходования средств на нужды политических партий в обход партийной казны: «Да, это массовое явление. Если есть возможность, то обязательно воспользуются». На вопрос: «Насколько, по Вашему мнению, являются массовыми случаи расходования денежных средств в обход избирательных фондов во время избирательных кампаний»: «Носит массовый характер».
- Богданов Андрей Владимирович, Председатель ЦК Демократической партии России (ДПР), секретарь Всероссийского комитета граждан “За честные выборы” на вопрос «Насколько часто встречаются в финансовой деятельности политических партий пожертвования, явно поступившие с нарушением закона» ответил: «Это встречается нечасто, можно оценить в 2%. Разделить можно на две категории. Первая  - юридическая неграмотность лиц, которые перечисляют деньги партиям и кандидатам, то есть, непреднамеренная ошибка при заполнении документов. Вторая - используется конкурентами с целью скомпрометировать партию или кандидата во время выборов. Например, перечисляют деньги из компании с иностранным участием - пока разберутся, деньги потратят и т.д.». О случаях расходования средств на нужды политических партий в обход партийной казны: «Лазеек много и все их не перекрыть, иначе будет просто возврат к практике КПСС - одна партия, одни лозунги... Это делают все партии. Цель - легализация средств, так как у каждой партии, как правило, 2-3 генерального спонсора, поэтому необходимо как-то легализовать деньги или не выйти за рамки финансирования, разрешенного законодательством. Тем более, что НКО могут передавать партиям только определенную сумму из своего бюджета, поэтому, этих НКО просто не хватает, нужно искать, как легализовать деньги, или через кого это сделать, или использовать черную кассу. Если прикрыть, то, все равно, создадут что-либо новое. Как пример - ремонт дорог. Партия оплачивает только наклейки, стикеры и прочую агитпродукцию. Сам ремонт производится за счет бюджета региона (ЕР)». На вопрос: «Насколько, по Вашему мнению, являются массовыми случаи расходования денежных средств в обход избирательных фондов во время избирательных кампаний»: «Это делают все на постоянной основе. Наглядная агитация - все вбелую. Но лучшие места для размещения рекламы (билборды) - владельцу заносится нал просто. Газеты - типографии, зарегистрированные в избиркоме заламывают цены, поэтому там печатают, условно говоря, 20 тыс, остальное с теми же выходными данными в “подпольных типографиях”. Отследить можно только агентурными данными, то есть, если кто-то из штаба сдаст». О случаях нецелевого (т.е. не соответствующего уставным целям и задачам) расходования средств политической партии: «Довольно много в рамках избирательной кампании, но если юристы и работники штабов грамотные, то все делается в рамках законодательства о 5%. То есть, если перевозится тираж газеты, то он не выходит за 5%, разрешенных законом. Поймать и доказать очень сложно. Нужно быть на 100% уверенным, что докажешь, иначе сделаешь только рекламу партии или кандидату.
- Федоров Владимир Владимирович, член Центрального совета ассоциации “Гражданский контроль”. О случаях расходования средств на нужды политических партий в обход партийной казны: «Это происходит достаточно часто, особенно среди партий, приближенных к власти, или тех партий, которые финансируются (созданы) крупным бизнесом. Цель - средств всегда не хватает, так проще, так как не нужно заполянть никаких бумаг и отчитываться». На вопрос: «Насколько, по Вашему мнению, являются массовыми случаи расходования денежных средств в обход избирательных фондов во время избирательных кампаний»: «Массовым это назвать нельзя, так как избирательные кампании достаточно жестко регламентированы и средств на ведение кампании достаточно. Раньше было много».
- Осавелюк Алексей Михайлович, заместитель заведующего кафедрой конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета полагает, что порядка 20% и больше партий нецелевым образом используют средства.
- Точенов Александр Сергеевич, председатель Совета директоров Центра прикладных исследований и программ о случаях расходования средств на нужды политических партий в обход партийной казны: «Это бывает, особенно на региональном и местном уровне. У всех организаций есть сторонники среди бизнеса, которые по минимальным расценкам оказывает какие-либо услуги. Это как волонтеры среди физических лиц. Это право бизнеса - поддерживать какую-либо партию, оказывая ей услуги по минимальным расценкам или бесплатно. Осуждать сложно, если, конечно, это не криминал. Единственное - это нарушение финансовой дисциплины со стороны бизнеса, но с этим должны разбираться аудиторы компании». На вопрос: «Насколько, по Вашему мнению, являются массовыми случаи расходования денежных средств в обход избирательных фондов во время избирательных кампаний»: «Сплошь и рядом. Это мнение экспертного сообщества. Если есть возможность, ей обязательно будут пользоваться все. Например, выделение сотрудников для поддержки партии, передача оргтехники и т.д. … Дополнительные лазейки для черного финансирования - СМИ - продажа первых полос по завышенным ценам, в результате чего воспользоваться может только одна партия, так как другим не по карману, - нарушается принцип равной конкуренции. Косвенная агитация в СМИ (владельцами этих СМИ), информирование о деятельности партии на грани агитации (либо власть, либо владельцы СМИ). Административный ресурс - используется всеми, у кого есть возможность». 
В качестве путей преодоления указанных технологий эксперты предложили:
- Дамаскин Олег Валерьевич, профессор Московского пограничного института ФСБ России: «Для уменьшения   "неучтенных"  денег, используемых в партийной деятельности целесообразен жесткий контроль и реальная ответственность   на основе закона, что предполагает его совершенствование».
- Зубкова Валентина Ивановна, ведущий научный сотрудник лаборатории сравнительного правоведения юридического факультета МГУ, доктор юридических наук, профессор: «Необходимо разработать нормативные акты, регулирующие открытость партийной деятельности в области финансов - обязанность публиковать отчетность о финансовых поступлениях и расходовании средств».
- Игнатов Александр Вячеславович, исполнительный директор Российского общественного института избирательного права, кандидат юридических наук: «Изменить размер избирательного фонда, так как во многих регионах он завышен. Не сделать его минимальным, а сделать его обоснованно достаточным. Нельзя делать его, грубо говоря, безразмерным.
Новые лазейки связаны с развитием технологий. Соответственно, нужно регулярно вносить изменения в законодательство. Последний пример - финансирование Навального через интернет. Формально-юридически все законно, но от формально-юридического подхода нужно отходить. Во главу угла должен быть поставлен принцип открытости поступления денежных средств».
- Иванов Виталий Вячеславович, директор Института политики и государственного права, кандидат юридических наук: «Единственное - отслеживание иностранных денег».
- Богданов Андрей Владимирович, Председатель ЦК Демократической партии России (ДПР), секретарь Всероссийского комитета граждан “За честные выборы”: «Только воля государства и работа надзорных органов. Все в законодательстве для белого финансирования и снижения “черного” финансирования присутствует».
- Федоров Владимир Владимирович, член Центрального совета ассоциации “Гражданский контроль”: «Не хватает общественного контроля за деятельностью партий. Если посмотреть на опыт Запада, то все скандалы с партиями и нецелвым использованием средств начинались с публикаций в СМИ. То есть нужен общественный контроль, государственного контроля достаточно».
- Осавелюк Алексей Михайлович, заместитель заведующего кафедрой конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета: «Законодательство достаточное, не хватает фактического контроля за деятельностью партий. Предлагает использовать только безналичные расчеты в деятельности партий».
- Точенов Александр Сергеевич, председатель Совета директоров Центра прикладных исследований и программ: «Снять ограничения с избирательных фондов и не нужно бояться, что туда пойдут денежные мешки. Во многих странах ограничений на избирательные фонды нет, это только показывает популярность партии и выведет деньги из тени».
Предложения, сформулированные в ходе настоящего исследования и ответы экспертов обозначают некоторые пути преодоления правонарушающих технологий, связанных с наличием поступлений в объеме, превышающем законодательно установленный предел, а также пожертвований, вносимых с нарушениями иных требований законодательства.

Глава 2.3. Сравнительное исследование практики ведения российскими политическими партиями предпринимательской деятельности в формах, предусмотренных действующим законодательством, на предмет выявления возможных правонарушающих технологий.

В ходе проведенного анализа финансовых отчетов, связанных с доходными поступлениями политических партий от предпринимательской деятельности  такого рода поступлений выявлено не было.
Вместе с тем, по мнению ряда экспертов, такого рода активность теоретически возможна. Однако такого рода информация может быть получена только правоохранительными органами в рамках осуществления оперативно-розыскной деятельности в соответствии с действующим законодательством.

Глава 2.4. Организационно-правовые форм и практика взаимодействия политических партий с общественными объединениями, в том числе незарегистрированными, некоммерческими организациями, иными юридическими и физическими лицами с целью выявления возможных противоправных форм финансирования деятельности, связанной с участием политических партий в выборах и реализацией иных уставных задач.

В ходе анализа организационно-правовых форм и практика взаимодействия политических партий с общественными объединениями, в том числе незарегистрированными, некоммерческими организациями имеющиеся субъекты можно разделить на две большие группы – структуры, фактически являющиеся структурными подразделениями соответствующих партий и независимые организации. Например, имеет место, как первая, так и вторая форма организации молодежных организаций партии. В зависимости от политической партии имеет место преобладание той или другой формы. 
В первом случае ответственность за противоправные действия  общественной организации фактически эквивалентна ответственности политической партии.
Во втором случае, по мнению экспертов, деятельность политической партии на выборах может "маскироваться" под активность аффилированной с ней общественной организации. В этом случае финансирование общественной организации, в том числе незарегистрированной, фактически может являться скрытой формой финансирования политической партии.
Необходимо отметить, что на данный момент практика доказательства такого рода деятельности практически отсутствует.  С другой стороны достаточно большой размер избирательных фондов, устанавливаемый законодательством, в определенной мере делает такую практику бессмысленной и усложненной. 
С другой стороны, по мнению экспертов, такая форма может использоваться для зарубежного финансирования избирательной кампании той или иной партии. Например,  легко представить проведение мероприятий то или иной некоммерческой организацией, получающей зарубежное финансирование, в интересах того или иного кандидата или партии. Такого рода ситуации во много призваны исключить новые поправки к закону "О некоммерческих организациях"  от 13 июля 2012 года, которые вводят понятие "иностранный агент".
По мнению значительного количества экспертов, потенциальная возможность фактической организации зарубежного финансирования того или иного кандидата или политической партии через организацию мероприятий и агитационной деятельности с его участием с помощью той или иной некоммерческой организации весьма вероятна и нуждается в специальном мониторинге.

Раздел III
Анализ финансовой прозрачности поступления и расходования средств избирательных фондов на основе экспертного опроса.

Глава 3.1. Описание авторской методики экспертного опроса и ее значение для выявления возможных рисков, связанных с проявлениями политической коррупции, нарушением ограничений по размерам и источникам поступлений и расходования из средств избирательного фонда, их нецелевым использованием (в том числе на нужды политических партий)

В ходе настоящего исследования была разработана и применена на практике авторская методика экспертного опроса с целью выявления возможных рисков, связанных с проявлениями политической коррупции, нарушением ограничений по размерам и источникам поступлений и расходования из средств избирательного фонда, их нецелевым использованием (в том числе на нужды политических партий). В качестве экспертов были привлечены высококвалифицированные специалисты в области избирательного права и избирательных технологий.  В числе экспертов как известные ученые – преподаватели ведущих вузов России: Дамаскин Олег Валерьевич, профессор Московского пограничного института ФСБ России; Зубкова Валентина Ивановна, ведущий научный сотрудник лаборатории сравнительного правоведения юридического факультета МГУ, доктор юридических наук, профессор; Осавелюк Алексей Михайлович, заместитель заведующего кафедрой конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета, так и политтехнологи, профессионально занимающиеся изучением и анализом избирательных технологий - Красинский Владислав Вячеславович, эксперт Российского общественного института избирательного права; Игнатов Александр Вячеславович, исполнительный директор Российского общественного института избирательного права, кандидат юридических наук; Иванов Виталий Вячеславович, директор Института политики и государственного права, кандидат юридических наук; Федоров Владимир Владимирович, член Центрального совета ассоциации “Гражданский контроль”; Точенов Александр Сергеевич, председатель Совета директоров Центра прикладных исследований и программ, Дискин Иосиф Евгеньевич, Заместитель председателя Научного совета Всероссийского центра изучения общественного мнения. Кроме того, в качестве экспертов были приглашены Богданов Андрей Владимирович, Председатель ЦК Демократической партии России (ДПР), секретарь Всероссийского комитета граждан “За честные выборы”, имеющий опыт личного участия в выборах и Адров Алексей Николаевич советник Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства, возглавлявший в течение нескольких лет Аппарат Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 
Такой состав экспертного сообщества позволил с разных сторон взглянуть на законодательство в исследуемой сфере, практику его применения, обобщить знания и экспертные оценки теоретиков и практиков в сфере выборов, выявить слабые места правового регулирования финансирования политических партий, «лазейки», которые могут способствовать применению правонарушающих технологий, а также технологий, формально не нарушающих закон, но позволяющих обойти его. Главное – привлечение такого состава квалифицированных специалистов позволило выявить и обобщить их мнения относительно мер, которые следует предпринять для уменьшения количества «неучтенных» денег, используемых в избирательных кампаниях и в текущей деятельности, т.е. для обеспечения прозрачности финансирования избирательных кампаний политических партий и минимизации коррупционных рисков.
Вопросы, поставленные перед экспертами, позволили выявить их мнение по различным аспектам возможных финансовых нарушений, причин и условий, способствующих их совершению, путей борьбы с ними.
Перед экспертами были поставлены следующие вопросы:

  1. Обеспечивают ли, по вашему мнению, нынешние положения законодательства  прозрачность финансирования партий (в части добровольных пожертвований) достаточную для отсечения «криминальных», «иностранных» и т.п. денежных средств. Как Вы можете оценить готовность политических партий (на текущий момент) строго соблюдать все ограничения закона, пользоваться исключительно законными правами для получения средств (в т.ч. от предпринимательской деятельности) и не искать дополнительных иных путей для привлечения/получения средств? Насколько законодательно закрепленные права политической партии могут обеспечить ей приток средств, необходимых для ведения партийной деятельности (исключая личные потребности отдельных членов партий, как не соответствующие уставным целям)?
  2. Насколько часто встречаются в финансовой деятельности политических партий пожертвования, явно поступившие с нарушением закона (т.е. случаи, когда не требуется специальное указание контролирующего органа о незаконности пожертвования), и которые партии возвращают жертвователю (перечисляют в бюджет) в течение того же самого отчетного периода? Каково их примерное процентное отношение к общему числу и объему пожертвований? (пояснение – статистики по таким пожертвованиям нет (кроме партийной), партии их в отчетности в избирательные комиссии не указывают, вопрос только для партий)
  3. Не секрет, что использование некоммерческих организаций для аккумулирования средств, с последующим их пожертвованием политическим партиям является инструментом «в рамках закона» для пополнения партийной кассы. Цепочка таких НКО может придать статус законных в целях пожертвования почти любым деньгам, и действующие положения федерального закона «О политических партиях» не могут полностью предотвратить это. Будет ли целесообразным, на Ваш взгляд полный запрет на участие НКО в оказании финансовой поддержки политическим партиям (избирательным объединениям и кандидатам), целью которого было бы повышение прозрачности финансирования партий (избирательных кампаний)?
  4. Политические партии указывают свои расходы в различных отчетах, подаваемых в органы государственной власти. Встречаются случаи указания сумм расходов, например, на проведение конференций/съездов, на аренду помещений, которые явно значительно меньше рыночных расценок. Как предельный случай – такие расходы вовсе не указываются в отчетах, но услуги/работы/товары партии предоставляются. Известны ли вам случаи расходования средств на нужды политических партий в обход партийной казны. Если да – то насколько, по-вашему мнению, это массовое явление? В чем, по-вашему, цель таких действий некоторых партий.
  5. Насколько, по Вашему мнению, являются массовыми случаи расходования денежных средств в обход избирательных фондов во время избирательных кампаний.
  6. Можете ли Вы вспомнить случаи нецелевого (т.е. не соответствующего уставным целям и задачам) расходования средств политической партии? Если да – то были ли они признаны нецелевыми из-за несовершенства законодательства, либо эти случаи не имели ничего общего с уставной партийной деятельностью? Насколько массовым Вы можете оценить подобное явление?
  7. Что, на Ваш взгляд, стоит предпринять для уменьшения количества «неучтенных» денег, используемых в избирательных кампаниях и в текущей деятельности? 

Компетентное участие специалистов в анализе и решении проблемы обеспечения прозрачности финансирования политических партий способствовало проведению более точного анализа исследуемой проблемы, выявлению факторов, влияющих на ее решение, определению оптимальных предложений по совершенствованию законодательства, избирательных технологий, правоприменительной практики.

Глава 3.2. Результаты экспертного опроса: риски, связанные с возможными проявлениями политической коррупции, нарушением ограничений по размерам и источникам поступлений и расходования из средств избирательного фонда, их нецелевым использованием

В ответах экспертов обнаружилось весьма значительное расхождение  во мнениях практически по всем затронутым опросом проблемам финансирования политических партий.
Достаточно существенными такие расхождения являются в блоке вопросов, охватываемых в опросном листе вопросом № 1, который включает на самом деле три вопроса. Один из экспертов - Адров Алексей Николаевич советник Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства обозначил свою неосведомленность по всем трем вопросам первого блока. Эксперты Красинский Владислав Вячеславович, эксперт Российского общественного института избирательного права, Игнатов Александр Вячеславович, исполнительный директор Российского общественного института избирательного права, кандидат юридических наук, Богданов Андрей Владимирович, Председатель ЦК Демократической партии России (ДПР), секретарь Всероссийского комитета граждан “За честные выборы”, Федоров Владимир Владимирович, член Центрального совета ассоциации “Гражданский контроль”, Осавелюк Алексей Михайлович, заместитель заведующего кафедрой конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета позитивно оценили как положения законодательства по обеспечению прозрачности финансирования партий (по словам эксперта, «для этого в законах все прописано подробно», так и готовность партий ему следовать, поскольку «партии получают довольно серьезные деньги от государства на проведение избирательных кампаний, которых они могут лишиться в случае его не соблюдения» (Красинский В.В.). По мнению экспертов Дамаскина Олега Валерьевича, профессора Московского пограничного института ФСБ России, Зубковой Валентины Ивановны, ведущего научного сотрудника лаборатории сравнительного правоведения юридического факультета МГУ, доктора юридических наук, профессора, Дискина Иосифа Евгеньевича, заместителя председателя Научного совета Всероссийского центра изучения общественного мнения законодательство не обеспечивает прозрачность финансирования партий, поскольку «положения действующего законодательства отстают от новых изобретаемых способов получения денежных средств». При этом готовность политических партий соблюдать законодательство, по мнению экспертов, может быть различной, так как она предопределяется конъюнктурной позицией их руководства. Проблема же достаточности притока финансовых средств партиям на основе действующего законодательства вообще представляется денному эксперту темой, не заслуживающей обсуждения, поскольку  «зависимость успеха партийной деятельности от объема финансирования представляется порочной» (Дамаскин О.В.).
Результаты экспертного опроса показали, что менее всего эксперты информированы о том, насколько часто встречаются в финансовой деятельности политических партий пожертвования, явно поступившие с нарушением закона (вопрос № 2). На вопрос об их информированности по данной проблеме отрицательно ответили 5 из 11 экспертов. Один из экспертов заявил, что существует потребность в легальном получении соответствующей информации (Дамаскин О.В.). Один из экспертов весьма позитивно оценил существующую практику законности пожертвований, заявив, что незаконные пожертвования  встречаются очень редко: в пределах от трех до пяти процентов (Адров А.Н.). 
Большой разброс во мнениях эксперты проявили по проблематике финансирования партий некоммерческими организациями (вопрос № 3). Четверо из 11 экспертов высказались за полный запрет финансирования партий со стороны НКО. При этом высказаны мнения: 1) как вариант - ограничить финансирование партий только физическими лицами (Красинский В.В.), 2) перейти на систему исключительно государственного финансирования политических партий (Дамаскин О.В.). Впрочем, один из экспертов выразил сомнение в эффективности данной меры, поскольку «в партиях сидят грамотные юристы и они в любом случае найдут вариант финансирования вместо НКО» (Красинский В.В.). Один из экспертов считает, что в финансировании политических партий стоит запрещать участвовать не всем НКО, а только НКО-иностранным агентам, а также НКО и любым структурам (компаниям) с государственным участием - с блокирующим пакетом, или просто, любое госучастие. Мотив отказа организациям последней категории в финансировании политических партий, приведенный экспертом, заключается в том, что «партии и так финансируются государством при соблюдении определенных условий, прописанных в законодательстве» (Адров А.Н.).
В ответах на вопросы о масштабах расходов политических партий в обход партийной казны (вопрос № 4) один из экспертов не смог сказать ничего (Адров А.Н.). Эксперт Дамаскин О.В. выразил мнение, что  это характерно только «для ряда фиктивных партий, в целях паразитического самосохранения». Эксперт Красинский В.В. полагает, что «ситуация выглядит с точностью до наоборот - партии завышают свои расходы на проведение конференций,  общественных мероприятий и банальной канцелярии, так как таким образом производится легализация средств». По мнению данного эксперта, это она из самых серьезных проблем и направлений совершенствования действующего законодательства о партиях. Эксперты Зубкова В.И., Иванов В.В., Богданов А.В., Федоров В.В. полагают, что это массовое явление, «Это делают все партии» (Богданов А.В.). Эксперты Игнатов А.В., Осавелюк А.М., Точенов А.С. полагают, что такие факты есть; это распространено, но не сильно; это бывает, особенно на региональном и местном уровне (Точенов А.С.); об этом много говорится (Дискин И.Е.). Таким образом, подавляющее большинство экспертов в той или иной степени признают, что имеет место практика расходов политических партий в обход партийной казны.
На вопрос о масштабах расходования денежных средств в обход избирательных фондов во время избирательных кампаний (вопрос № 5) один из экспертов выразил уверенность, что они как таковые присутствуют, но относительно их масштабов что-то определенное сказать затруднился (Адров А.Н.).  Эксперты Дамаскин О.В., Федоров В.В. и Красинский В.В. высказали иное мнение, заявив, что расходование  партиями  денежных средств в обход избирательных фондов во время избирательных кампаний является незначительным. Однако эксперты разошлись во мнениях о причинах такой законопослушности большинства партий в ходе избирательных кампаний. По мнению одного из них, расходование денежных средств в обход избирательных фондов характерно лишь для большинства фиктивных партий как цель    выживания, причем данный феномен нуждается в специальном изучении (Дамаскин О.В.). С точки же зрения эксперта Красинского В.В. причиной незначительных масштабов расходования денежных средств в обход избирательных фондов во время избирательных кампаний является то, что «во время избирательных кампаний это очень рискованно, так как кампания привлекает внимание всех заинтересованных лиц и можно сразу вылететь. Поэтому основные средства расходуются до фактического старта избирательной кампании». Федоров В.В. в качестве причины указывает то, что избирательные кампании достаточно жестко регламентированы и средств на ведение кампании достаточно. Эксперт Осавелюк А.М. затруднился ответить на данный вопрос, поскольку этой проблемой не занимался.
Большинство экспертов: Зубкова В.И., Игнатов А.В., Иванов В.В., Богданов А.В., Точенов А.С., Дискин И.Е. признали явление массовым, распространенным, причем эксперт Богданов А.В. считает, что это делают все на постоянной основе. 
Такой вывод должен насторожить законодателей и правоприменителей и заставить задуматься о путях противодействия.
О случаях и масштабах нецелевого (т.е. не соответствующего уставным целям и задачам) расходования средств политической партии (вопрос 6) во мнениях экспертов тоже не было единодушия. Эксперты Дискин И.Е. и Адров А.Н. затруднились с ответом. Эксперты Зубкова В.И. и Богданов А.В. считают это массовым явлением. Эксперт Дамаскин О.В. уверен, что «примерно 30-40 вновь созданных партий фактически являются коммерческими проектами, ориентированными на получение легальной и  нелегальной прибыли». Поэтому масштабы расходования партией денежных средств не на цели, предусмотренные в уставе, весьма значительны. Эксперт Осавелюк А.М. полагает, что порядка 20% и больше партий нецелевым образом используют средства. По мнению эксперта Красинского В.В. такие явления незначительны, причем связаны, как правило, не с умыслом и мотивами корысти, а с незнанием законодательства. Последствия же таких «нечаянных» нарушений партиями требований законодательства о строго целевом расходовании средств зависят от территориальных избирательных комиссий, которые, как правило, разъясняют партиям их ошибки и помогают их исправить. Эксперты Игнатов А.В., Иванов В.В., Федоров В.В., Точенов А.С. затруднились привести конкретные случаи такого рода.
Относительно предложений о способах уменьшения количества «неучтенных» денег, используемых в избирательных кампаниях и в текущей деятельности политических партий (вопрос № 7) один из экспертов (Адров А.Н.) откровенно затруднился с ответом, эксперт Дамаскин О.В. в самом общем виде отметил, что надо совершенствовать законодательство и практику в части обеспечения жесткого контроля и реальной ответственности   на основе закона. 
Эксперт Красинский В.В. не видит в охватываемой вопросом сфере проблемы, поскольку   считает, что теневое финансирование партий не распространено вследствие отсутствия потребности в этом ввиду высокого порога избирательных расходов, то есть их достаточности как для партий, так и для кандидатов. Серьезная проблема в данной сфере, по мнению эксперта, только одна. Это «обезличенное финансирование через системы электронных платежей PayPal, Yandex и др. Узнать того, кто перечислил средства, возможно, но связано это, пока, с большими затратами ресурсов и времени». 
Эксперт Зубкова В.И. считает, что необходимо разработать нормативные акты, регулирующие открытость партийной деятельности в области финансов - обязанность публиковать отчетность о финансовых поступлениях и расходовании средств.
Эксперт Игнатов А.В. предложил «изменить размер избирательного фонда, так как во многих регионах он завышен. Не сделать его минимальным, а сделать его обоснованно достаточным. Нельзя делать его, грубо говоря, безразмерным. Новые лазейки связаны с развитием технологий. Соответственно, нужно регулярно вносить изменения в законодательство. Последний пример - финансирование Навального через интернет. Формально-юридически все законно, но от формально-юридического подхода нужно отходить. Во главу угла должен быть поставлен принцип открытости поступления денежных средств».
Эксперт Иванов В.В. считает: «Единственное - отслеживание иностранных денег».
Мнение эксперта Богданова А.В.: «Только воля государства и работа надзорных органов. Все в законодательстве для белого финансирования и снижения “черного” финансирования присутствует».
Эксперт Федоров В.В.: «Не хватает общественного контроля за деятельностью партий. Если посмотреть на опыт Запада, то все скандалы с партиями и нецелвым использованием средств начинались с публикаций в СМИ. То есть нужен общественный контроль, государственного контроля достаточно».
Эксперт Осавелюк А.М. считает, что законодательство достаточное, не хватает фактического контроля за деятельностью партий. Предлагает использовать только безналичные расчеты в деятельности партий.
Эксперт Точенов А.С. предлагает «Снять ограничения с избирательных фондов и не нужно бояться, что туда пойдут денежные мешки. Во многих странах ограничений на избирательные фонды нет, это только показывает популярность партии и выведет деньги из тени. Дополнительные лазейки для черного финансирования - СМИ - продажа первых полос по завышенным ценам, в результате чего воспользоваться может только одна партия, так как другим не по карману, - нарушается принцип равной конкуренции. Косвенная агитация в СМИ (владельцами этих СМИ), информирование о деятельности партии на грани агитации (либо власть, либо владельцы СМИ). Административный ресурс - используется всеми, у кого есть возможность».
Эксперт Дискин И.Е. считает: «Должна быть установлена персональная уголовная ответственность за участие в подобных схемах – получения и расходования средств. Персональная уголовная ответственность, чтобы страх перевешивал личную заинтересованность»
Таким образом, практически все эксперты предложили пути совершенствования законодательства и правоприменительной практики, усиление контроля за финансовой деятельностью партий. Однако усиление общественного контроля предложил только один эксперт, а в этом направлении, учитывая опыт зарубежных государств, видится решение многих проблем в исследуемой сфере.

Раздел IV
Выводы и итоговые концептуальные предложения по совершенствованию правового регулирования и упорядочения практики ведения и проверки финансовой отчетности политических партий.
Глава 4.1. Предложения, направленные на предотвращение и выявление возможных противоправных форм финансирования деятельности политических партий, связанной с участием в выборах.

В настоящем исследовании на основе анализа законодательства и правоприменительной практики, обобщения мнений экспертов сформулирован ряд предложений, направленных на предотвращение и выявление возможных противоправных форм финансирования деятельности политических партий, связанной с участием в выборах. Наиболее существенными из них представляются следующие:
Важным представляется положение части 8 статьи 62 Закона «О выборах Президента РФ» о том, что редакции государственных периодических печатных изданий обязаны публиковать переданные им Центральной избирательной комиссией Российской Федерации сведения о поступлении средств в избирательные фонды и расходовании этих средств. 
Представляется, что перечень сведений, подлежащих обязательному опубликованию, в целях обеспечения гласности и прозрачности финансирования кандидатов нуждается в некоторой корректировке: следует указать, что обязательному опубликованию в государственных периодических печатных изданиях подлежат не только сведения о количестве граждан, внесших в избирательный фонд добровольные пожертвования на сумму, превышающую 40 тысяч рублей, но и имена, фамилии и отчества этих граждан, а также денежные суммы, внесенные ими в избирательный фонд кандидата. Точно так же следует четко указать, что опубликованию подлежат наименования и юридические адреса юридических лиц, внесших в избирательный фонд добровольные пожертвования на сумму, превышающую 400 тысяч рублей. 
С целью противостояния «серым» технологиям обхода закона при финансировании выборов путем использования электронных ресурсов, учитывая опасность внесения существенной части платежей в избирательные фонды иностранными гражданами и организациями, заинтересованными спонсировать избирательные кампании оппозиционных кандидатов и политических партий, необходимо выработать правовые механизмы, обеспечивающие прозрачность финансирования политических партий и избирательных кампаний через электронные ресурсы, что диктуется велением времени. Следует разработать подробную легальную схему такого финансирования, гарантирующую идентификацию лица, внесшего платеж через определенный должным образом зарегистрированный ресурс.

Глава 4.2. Предложения, направленные на предупреждение и выявление возможных противоправных форм финансирования текущей деятельности политических партий.

В законодательстве о текущей финансовой деятельности политических партий как  сообществ, реальных или потенциальных носителей властных полномочий не менее, чем в законодательстве о выборах, важно предусмотреть механизмы предупреждения и выявления  форм финансирования, способных породить серьезную зависимость партий от крупного капитала, административного ресурса, иностранных, криминальных и иных центров влияния. Следует отметить, что в целом ФЗ «О политических партиях» содержит целый ряд таких механизмов: об ограничениях деятельности партий, о недопустимости вмешательства государства в деятельность партий и, наоборот, о государственной регистрации партий, об их финансовой отчетности и ответственности. Вместе с тем ряд положений законодательства о партиях в целях предотвращения финансовых злоупотреблений и  повышения уровня транспарентности политических партий нуждается в усовершенствовании. Настоящее исследование позволило сформулировать следующие предложения о таком совершенствовании.
ФЗ «Об основных гарантиях …», а также федеральные законы о конкретных видах выборов («О выборах Президента РФ, «О выборах депутатов Государственной Думы …») предусматривают обязанность кандидатов, избирательных объединений, инициативной группы по проведению референдума перечислить после дня голосования неизрасходованные денежные средства, находящиеся на специальном избирательном счете, специальном счете фонда референдума, гражданам и юридическим лицам, осуществившим пожертвования либо перечисления в их избирательные фонды, фонды референдума, пропорционально вложенным средствам (ч.11 ст. 59). Представляется, что во многих случаях такое перечисление является не совсем логичным: лица, поддержавшие партию и ее кандидатов на выборах, очевидно, во многих случаях желают поддерживать партию и в дальнейшем. Партия же, вернувшая денежные средства после выборов, вынуждена их собирать заново на свою текущую деятельность, что в случаях срочности и нуждаемости может спровоцировать ее на нарушения закона. 
Представляется целесообразным установить в законодательстве о партиях и о выборах правила о том, что одно лицо в период проведения избирательной кампании может делать пожертвования либо  в избирательный фонд партии, либо на счет партии. При этом необходимо также установить исчерпывающий перечень целей, на которые партия вправе расходовать средства не из избирательного фонда, а со счета партии (перечисления в избирательные фонды самой партии и ее кандидатов, заработная плата нанятых на работу до начала избирательной кампании сотрудников аппарата, плата за аренду помещений, арендованных до начала избирательной кампании, коммунальные платежи, налоги на недвижимость и т.п.).
В связи с этим в законодательстве о выборах следовало бы предусмотреть норму о том, что кандидаты, выдвинутые политическими партиями, а также сами партии вправе не возвращать не использованные на выборах денежные средства тем жертвователям, которые при осуществлении пожертвования выразили такое пожелание. Соответственно при осуществлении пожертвования жертвователь должен письменно выразить волю относительно судьбы своего пожертвования или его части на случай, если они не будут использованы партией или выдвинутым ею кандидатом. Данную графу следует предусмотреть в соответствующих документах, которые заполняет лицо, осуществляющее пожертвование.
С целью повышения прозрачности финансовой деятельности партий и предотвращения их финансовых злоупотреблений в нормы статьи 31 Федерального закона «О политических партиях», касающиеся продажи и аренды имущества, являющегося собственностью политической партии,   следовало бы внести изменение: установить требование, аналогичное положению об оценке пожертвования, осуществляемого не в виде денежных средств. А именно о том, что продажа и сдача в аренду имеющегося в собственности политической партии движимого и недвижимого имущества может осуществляться только по среднерыночным ценам, определяемым в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности.
С целью увеличения финансовой прозрачности отчетности политических партий часть 5 статьи 34 ФЗ «О политических партиях» следует сформулировать более определенно, установив в ней требование об указании данных обо всех жертвователях, а не только о «жертвователях имущества», как это имеет место в ныне действующей редакции. 
В целях повышения ответственности кандидатов, политических партий, в отношении которых после их избрания соответствующим судом установлено существенное нарушение финансовой дисциплины в ходе избирательной кампании, следует предусмотреть финансовые санкции для политических партий, утрату мандата для избранного лица.
Представляется необходимым включение в избирательное законодательство нормы, предусматривающей запрет на внесение денежных средств, полученных с нарушением закона, и введение конституционно-правовой ответственности политической партии за использование денежных средств, внесенных в избирательный фонд и полученных вносителем заведомо для политической партии с нарушением закона. Санкции за такое нарушение могут включать для партии конфискацию соответствующих пожертвований и (или) уменьшение государственного финансирования на следующих выборах, а в случае повторности – лишение партии права выдвигать кандидатов, а кандидата – выдвигаться в качестве такового в течение определенного срока, а также  административную или уголовную ответственность кандидатов и уполномоченных представителей по финансовым вопросам.
По мнению опрошенных экспертов, существенное значение в предупреждении противоправной деятельности может внести увеличение степени прозрачности пожертвований в фонды той или иной партии или кандидата. Например, в контексте президентских выборов, на данный момент, обязательному опубликованию подлежат сведения: 1) о финансовой операции по расходованию средств из избирательного фонда в случае, если ее размер превышает 200 тысяч рублей; 2) о юридических лицах, внесших в избирательный фонд добровольные пожертвования на сумму, превышающую 400 тысяч рублей; 3) о количестве граждан, внесших в избирательный фонд добровольные пожертвования на сумму, превышающую 40 тысяч рублей; 4) о средствах, возвращенных жертвователям, в том числе об основаниях возврата; 5) об общей сумме средств, поступивших в избирательный фонд, и об общей сумме средств, израсходованных из него. 
С учетом современного высокого уровня развития электронного документа можно предложить ввести практику официального опубликования на сайте ЦИК РФ полного списка сумм пожертвований и соответствующих жертвователей вне зависимости от объема финансовых средств. 
Проведенный анализ также показал, что ЦИК РФ обладает недостаточным количеством полномочий по влиянию на партии в период между избирательными кампаниями. Фактически, единственной мерой такого влияния является обращение в Министерство юстиции для вынесения соответствующего предупреждения. В связи с этим представляется целесообразным расширение механизмов и инструментов предупреждения и выявления возможных противоправных форм финансирования деятельности политических партий со стороны ЦИК РФ.


Приложение I

Список экспертов, опрошенных в ходе подготовки Итогового аналитического отчета «Российский и международный опыт применения законодательства о финансовой прозрачности деятельности политических партий»

1. Дискин Иосиф Евгеньевич, председатель  Комиссии по развитию гражданского общества и взаимодействию с общественными палатами субъектов РФ, заместитель председателя Научного совета Всероссийского центра изучения общественного мнения;
2. Федоров Владимир Владимирович, член Общественной палаты РФ, сопредседатель Рабочей группы ОП РФ по общественному контролю над избирательным процессом, член Центрального совета ассоциации “Гражданский контроль”;
3. Иванов Виталий Вячеславович, директор Института политики и государственного права, кандидат юридических наук;
4. Богданов Андрей Владимирович, Председатель ЦК Демократической партии России (ДПР), секретарь Всероссийского комитета граждан “За честные выборы”;
5. Игнатов Александр Вячеславович, исполнительный директор Российского общественного института избирательного права, кандидат юридических наук;
6. Адров Алексей Николаевич, советник Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства;
7. Дамаскин Олег Валерьевич, профессор Московского пограничного института ФСБ России;
8. Красинский Владислав Вячеславович, эксперт Российского общественного института избирательного права;
4. Зубкова Валентина Ивановна, ведущий научный сотрудник лаборатории сравнительного правоведения юридического факультета МГУ, доктор юридических наук, профессор;
9. Осавелюк Алексей Михайлович, заместитель заведующего кафедрой конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета;
10. Точенов Александр Сергеевич, председатель Совета директоров Центра прикладных исследований и программ.


Приложение

Вопросы экспертного опроса в рамках исследования «Российский и международный опыт применения законодательства о финансовой прозрачности деятельности политических партий»

  1. Обеспечивают ли, по вашему мнению, нынешние положения законодательства  прозрачность финансирования партий (в части добровольных пожертвований) достаточную для отсечения «криминальных», «иностранных» и т.п. денежных средств. Как Вы можете оценить готовность политических партий (на текущий момент) строго соблюдать все ограничения закона, пользоваться исключительно законными правами для получения средств (в т.ч. от предпринимательской деятельности) и не искать дополнительных иных путей для привлечения/получения средств? Насколько законодательно закрепленные права политической партии могут обеспечить ей приток средств, необходимых для ведения партийной деятельности (исключая личные потребности отдельных членов партий, как не соответствующие уставным целям)?
  1. Насколько часто встречаются в финансовой деятельности политических партий пожертвования, явно поступившие с нарушением закона (т.е. случаи, когда не требуется специальное указание контролирующего органа о незаконности пожертвования), и которые партии возвращают жертвователю (перечисляют в бюджет) в течение того же самого отчетного периода? Каково их примерное процентное отношение к общему числу и объему пожертвований?
  1. Не секрет, что использование некоммерческих организаций для аккумулирования средств, с последующим их пожертвованием политическим партиям является инструментом «в рамках закона» для пополнения партийной кассы. Цепочка таких НКО может придать статус законных в целях пожертвования почти любым деньгам, и действующие положения федерального закона «О политических партиях» не могут полностью предотвратить это. Будет ли целесообразным, на Ваш взгляд полный запрет на участие НКО в оказании финансовой поддержки политическим партиям (избирательным объединениям и кандидатам), целью которого было бы повышение прозрачности финансирования партий (избирательных кампаний)?
  1. Политические партии указывают свои расходы в различных отчетах, подаваемых в органы государственной власти. Встречаются случаи указания сумм расходов, например, на проведение конференций/съездов, на аренду помещений, которые явно значительно меньше рыночных расценок. Как предельный случай – такие расходы вовсе не указываются в отчетах, но услуги/работы/товары партии предоставляются. Известны ли вам случаи расходования средств на нужды политических партий в обход партийной казны. Если да – то насколько, по-вашему мнению, это массовое явление? В чем, по-вашему, цель таких действий некоторых партий.
  1. Насколько, по Вашему мнению, являются массовыми случаи расходования денежных средств в обход избирательных фондов во время избирательных кампаний?
  1. Можете ли Вы вспомнить случаи нецелевого (т.е. не соответствующего уставным целям и задачам) расходования средств политической партии? Если да – то были ли они признаны нецелевыми из-за несовершенства законодательства, либо эти случаи не имели ничего общего с уставной партийной деятельностью? Насколько массовым Вы можете оценить подобное явление?
  1. Что, на Ваш взгляд, стоит предпринять для уменьшения количества «неучтенных» денег, используемых в избирательных кампаниях и в текущей деятельности? 

Vedomosti.ru//12.08.2013

Статья 5 Закона приведена в ред. Федерального закона от 02.04.2013 N 30-ФЗ.

cikrf.ru.

"Вестник Центризбиркома РФ", N 1, 2010.

См.: СПС «Консультант-Плюс» //http://civil.consultant.ru/code/

См.: Максимов Е.Д. Очерки частной благотворительности в России // Трудовая помощь, 1897, № 2. С. 212.

Указ Президента Республики Казахстан, имеющий силу конституционного закона, от 28 сентября 1995 г. N 2464 "О выборах в Республике Казахстан" // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1995. N 17 - 18. Ст. 114.

См.: Романенко О.В. Косвенное финансирование избирательных кампаний политических партий в России // Право и власть, 2002, № 3.

* При проведении в Камбодже 27 июля 2008 года выборов депутатов Национального собрания – нижней палаты парламента правящая Народная партия Камбоджи неправомерно использовала государственные ресурсы для проведения своей предвыборной агитационной деятельности.

** В настоящее время приблизительно в 40 государствах мира отсутствуют ясные нормативные требования, которые обязывают какое-либо национальное ведомство изучать финансовые отчеты или расследовать нарушения

* При проведении в Науру в 2007 году парламентских выборов было отмечено существенное увеличение использования наличных денежных средств кандидатами на свою предвыборную агитацию, в том числе для подкупа избирателей, осуществляемого под видом благотворительной деятельности или традиционной практики подношений (законодательство не закрепляет составы электоральных правонарушений и ответственность за их совершение).

* В Монголии при проведении первых парламентских выборов каждой политической партии выделялось одинаковое количество бесплатного времени и платного эфира, однако правительство субсидировало приобретение более мелкими политическими партиями платного эфирного времени.

** В Австралии при проведении в 2004 году парламентских выборов из государственного бюджета было израсходовано около 75 000 000 австралийских долларов; в среднем стоимость голосования одного избирателя составила в переводе на рублевый эквивалент 113 рублей, стоимость досрочного дистанционного голосования одного избирателя – 407 рублей.

*** В 2012 году Правительством Восточного Тимора Национальной избирательной комиссии было выделено 5 848 000 американских долларов, из которых 3 миллиона было предназначено для политических партий, допущенных к распределению депутатских мандатов в Национальном парламенте (в соответствии с законодательными положениями от 2008 года). На проведение в 2012 году президентских выборов (два раунда голосования) и парламентских выборов Административно-техническому избирательному секретариату при Министерстве государственного управления Восточного Тимора было выделено 8 000 000 американских долларов.

* В Мьянме в связи с ограниченностью финансовых ресурсов отдельные политические партии, в частности Партия национальной демократической силы, при проведении 7 ноября 2010 года парламентских выборов выдвинули своих кандидатов только по некоторым избирательным округам.

Последние новости
«Гражданин. Выборы. Власть»: приглашаем к сотрудничеству

Научно-аналитический журнал ЦИК России «Гражданин. Выборы. Власть» постоянно обновляется. В планах издания на 2024 год – расширение взаимодействия с наиболее авторитетными российскими и международными базами данных научного цитирования.
ЦИК России утверждены результаты выборов

На заседании ЦИК России 21 марта 2024 года представлены итоги голосования на выборах Президента Российской Федерации. Подписаны протокол ЦИК России и сводная таблица голосования.
Выбираем Президента России

Сегодня началось трехдневное голосование на выборах Президента России. Организаторы выборов приложили все усилия для того, чтобы процесс голосования стал максимально доступным и удобным для избирателей.
Выборы-2024: методические материалы

В пятницу, 15 марта, начнется трехдневное голосование  на выборах Президента России. В эти дни напряженная работа предстоит членам участковых избирательных комиссий. Все они прошли предварительное обучение, в том числе – с использованием наших материалов и ресурсов.
Список избирателей: проверь свои данные

В список избирателей включаются граждане, обладающие активным избирательным правом.  Избиратель может быть включен в список избирателей только на одном избирательном участке.
Конкурс библиотек – 2024

Всероссийский конкурс среди работников региональных и муниципальных библиотек  в текущем году будет проводиться с 28 февраля по 25 декабря.
Обучение: практикум для членов УИК

Для обеспечения единого подхода к обучению членов участковых избирательных комиссий к выборам Президента Российской Федерации подготовлены учебные материалы для членов УИК.