Инновационность избирательных технологий XXI века

Чимаров Николай Сергеевич, 

студент 5-го курса 

юридического факультета Северо-Западного институт управления –
филиала федерального государственного бюджетного образовательного учреждения
высшего профессионального образования “РАНХиГС
при Президенте Российской Федерации” в г. Санкт-Петербурге.

Научный руководитель

Овчинников Валентин Алексеевич

профессор кафедры конституционного и административного права юридического факультета Северо-Западного института управления – филиала федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования “РАНХиГС при Президенте Российской Федерации” в г. Санкт-Петербурге, кандидат юридических наук, кандидат технических наук.

1. Теоретико-правовые и методологические основы инновационности избирательного процесса XXI в.

Принципиальным отличием XXI в. вообще и избирательного процесса XXI в., в частности, является их необычайная технологичность. Отличительными признаками отмеченной технологичности является ее коннотационная насыщенность совершенно новым фразеологическим рядом: цифровая и мобильная революции, виртуальное пространство, электронная демократия, электронное правительство, электронное голосование и т. п.

“Овладей предметом, а слова найдутся!”¹, - воскликнул в I в. до н.э. Древнеримский поэт Гораций. В юриспруденции, как впрочем и в других областях человеческой деятельности, предмет исследуемого вопроса коррелируется со специальной терминологией. Более того, в юридической науке и практике правоприменения правильное толкование употребляемых терминов обретает особую значимость. По определению В.А.Дозорцева, “в праве термины весьма существенны. Важно не только их однозначное применение, но и филологическая нагрузка, доступность для понимания, избавляющая от многих недоразумений”².  

Инновация. Размышляя о сущностных особенностях технологических решений избирательного процесса XXI в., невозможно абстрагироваться от специального обращения к постижению сущности категории “инновация”. Категория “инновация” и родственные ей категории “инновационность” и “инновационная деятельность” для российской юридической науки и отечественной правовой практики являются новыми и по этой причине “вызывают целый комплекс проблем, связанных с их правовой регламентацией: отсутствие понятийного аппарата, недостаточное исследование критериев инноваций, признаков инновационной деятельности”³.

Считается, что первое терминологическое упоминание об инновации связано с именем австрийского ученого-экономиста Й. Шумпетера, рассматривающего категорию “инновация” как предпринимательское средство в интересах увеличения прибыли⁴.

На международном уровне задача унификации различного рода определений в отношении инноваций впервые была решена Организацией экономического сотрудничества и развития (ОСЭР) с принятием в г. Осло (1997 г.) соответствующего Руководства⁵.

Электронная демократия. Апеллируя к интегральному опыту функционирования электронных правительств, исследуя современный уровень развития демократических инструментов и процедур, а также изучая инновационный ареал информационно-коммуникативных технологий XXI в., уместно заметить, что в действующем национальном законодательстве и подзаконных актах зарубежных стран и межгосударственных объединений термин “электронная демократия” (Э-демократия, E-democracy) разработан лишь в доктринальном формате. Исследование зарубежного опыта генезиса электронной демократии свидетельствует о стадийности ее проявления. К примеру, в практике США отчетливо проявляются три стадии электронной демократии (теледемократия, кибердемократия, электронная демократия).

Анализ существующих в международно-правовой практике моделей и процедур реализации электронной демократии позволяет определить ее основные формы:

1. Конструирование и оперативное обновление официальных сайтов различных политически партий, их лидеров и государственных деятелей в части приема и рассмотрения электронных обращений граждан, а также опубликование электронных отчетов и рассмотренных обращениях.
2. Разработка проектов и исследование посредством сетевых интернет-технологий актуальных вопросов избирательного процесса, иных важных общественно-политических событий в жизни общества.
3. Реализация права законодательной инициативы и права на референдум.
4. Использование интернет-сети в качестве информационной площадки для электорального сообщества по вопросам предоставления актуальной информации в отношении избирательного процесса.
5. Формирование информационно-коммуникационной базы данных в интересах подготовки “электронных” политических и общественных лидеров. 
6. Формирование электронных органов законодательной и судебной власти с он-лайн регистрацией спектра существующих мнений (муниципальный электронный проект “Сити-холл” в США, проект “Европейская инициатива”).
7. Создание электронных партий (Австралия, Швеция, Новая Зеландия), ориентированных на эффективное представительство в сети Интернет по вопросам организации голосования среди членов партии, формирования концептуальных партийных положений, определения партийной позиции при голосовании по ряду вопросов в пределах законотворческого процесса.
8. Организация собственно электронного голосования⁶. (Наиболее подробно данная форма электронной демократии излагается далее — Н.Ч.)

Воспринимая интернет как сеть коммуникации, относительно свободную для делиберативной (от англ. “Deliberate” — совместно обсуждать) коммуникации, сторонники делиберативной демократии “осознают, что такие сюжеты, как управление Интернетом, законодательство и политика в сфере коммуникации, могут серьезно повлиять на надежды, связанные с электронной демократией”⁷.

Электронное голосование.  По определению автора-составителя “Большой юридической энциклопедии” (изд. 2010 г.) А. Б. Барихина “электронное голосование – голосование без использования бюллетеня, изготовленного на бумажном носителе, с использованием комплекса средств автоматизации ГАС “Выборы”⁸. В современной международной практике избирательного процесса под термином “электронное голосование” понимается процесс задействования технологических приемов получения, подсчета голосов избирателей и подведения самих итогов голосования посредством задействования всего имеющегося ареала электронных средств. При этом самостоятельным видом электронного голосования является так называемое отдаленное или дистанционное голосование с применением базовой информационной среды всемирного масштаба Интернет, телефонии и др.

Сущностным признаком избирательного процесса XXI в. является тенденция к возрастанию роли международных организаций в определении и регулировании демократических стандартов проведения выборов и связанных с ними современных избирательных технологий. Подобного рода деятельность проявляется в двух направлениях: нормативном и наблюдательном (контролирующем). Нормотворческая деятельность международных организаций в области избирательного права осуществляется посредством формулирования рекомендательных стандартов по актуальным аспектам избирательных процедур, разработки проектов международных договоров, содержащих юридически обязательные для государств правовые нормы и принципы в области избирательного процесса. Что же касается деятельности универсальных и европейских организаций по наблюдению за проведением выборов, то их выводы и рекомендации не  имеют обязательной силы для государств, в которых осуществляются наблюдательные процедуры.

В настоящей работе автор апеллирует к опыту и методологическим основам деятельности мониторинговых миссий и основных команд Бюро ОБСЕ по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), доминантным трендом деятельности которых выступает наблюдение за ходом избирательного процесса вообще и обеспечение транспарентности (от англ. “transparent”  - прозрачный) голосования, в частности. Следует заметить, что выбор руководящих правил БДИПЧ ОБСЕ в качестве объекта специального исследования в сфере применения новых технологий голосования (НТГ) и наблюдения за самим процессом голосования предопределен необходимостью учета сложившегося в странах-участницах ОБСЕ (в том числе и России) опыта укрепления и защиты демократических институтов, применения НТГ, а также сформировавшейся методикой наблюдения в области выборов и самим статусом БДИПЧ ОБСЕ в качестве ведущей организации в Европе в сфере наблюдения за выборами.

В обширном своде международно-правовых источников, регламентирующих основные параметры избирательного процесса, важное место занимает Руководство БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за использованием новых технологий голосования, представляющее собой сборник основных рекомендаций для миссий БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за выборами (МНВ) в отношении проведения наблюдения за использованием новых технологий голосования в избирательном процессе.

Алгоритм и концептуальные основы внутреннего наблюдения за выборами и наблюдения за использованием новых технологий голосования, зафиксированные в руководящих документах БДИПЧ ОБСЕ, представлены на схемах 1-2⁹. 

Направления внутреннего наблюдения за выборами

Руководством БДИПЧ ОБСЕ по наблюдению за использованием новых технологий голосования под термином “новые технологии голосования” (НТГ) понимается использование информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) при голосовании и подведении итогов голосования: “Это понятие охватывает использование систем электронного голосования, сканеров избирательных бюллетеней и Интернет-голосования.

Фактор внедрения НТГ в избирательные процессы государств-участников ОБСЕ сопровождается несомненным преимуществом и, в то же время, привнесением определенных затруднений. Ряд преимущественных показателей включает в себя следующие параметры: повышение явки избирателей, упрощение участия граждан в процессе голосования; снижение расходов на организацию выборов; содействие одновременному проведению нескольких видов выборов; сокращение вероятности человеческой ошибки (включая недействительные бюллетени); повышение точности подведения итогов голосования и скорости подведения и обнародования результатов выборов; расширение доступа к голосованию для избирателей с ограниченными возможностями и для избирателей, говорящих на языках меньшинств.

Применяемые в настоящее время в странах региона ОБСЕ новые технологии голосования в контролируемой (голосование на избирательных участках) или неконтролируемой (голосование с домашнего компьютера или со смартфона) сферах предлагают следующую типологию НТГ:

1. Технология сканирования бюллетеней (контролируемая среда);
2. Системы электронного голосования с прямой записью (ПЗ) (контролируемая среда): регистрация выбора избирателя при помощи устройств с сенсорным экраном или кнопками; последующее электронное подведение итогов голосования;
3. Голосование по Интернету (неконтролируемая среда);
4. Смешанные формы НТГ в условиях сохранения контролируемой и неконтролируемой сред голосования: голосование при помощи установленного на избирательном участке компьютера с последующей передачей поданных голосов в электронной форме на центральный сервер.
   Актуальным вопросом применения НТГ является вопрос в отношении транспарентности подсчета суммарного результата голосования при сокращении тайны волеизъявления каждого избирателя в отдельности. 

Наблюдение за использованием новых технологий голосования (НТГ)

Методологические основы транспарентности наблюдения за использованием новых технологий голосования в государствах региона ОБСЕ сформулированы в семи основных принципах наблюдения и оценки НТГ (тайна голосования, достоверность результатов, равное избирательное право, всеобщее избирательное право, прозрачность, подотчётность, общественное доверие).

2. Опыт реализации инновационных технологических решений в области избирательного процесса XXI в.

Исследуя правовые новеллы в области нормативно-правового закрепления феномена электронного голосования в рамках Совета Европы,следует отметить, что первый европейский опыт электронного голосования относится к 1982 г. и этот опыт сопряжён с применением в Нидерландах машин для голосования – “electronic voting machines”. В законодательном порядке инновационность обозначенного подхода к организации избирательного процесса закреплена в 1989 г., с принятием в Нидерландах Генерального акта по вопросам электронного голосования (General Act on Electronic Voting)¹⁰. К середине 1990-х гг.  голосование посредством электронных машин выявило явные преимущества выбранной процедуры голосования, к числу которых относились: оптимизация численности избирательных участков, сокращение объёма затрат на организацию выборов, оперативность подсчёта результатов голосования, простота задействования машин для голосования и обусловленная этим возможность оперирования ими со стороны избирателей с различным уровнем технической грамотности¹¹.

Вслед за Нидерландами процедуры подачи и подсчёта голосов избирателей посредством применения электронных машин получают легитимный характер в Бельгии, где в апреле 1994 г. специальным актом по автоматизации процедуры голосования  внесены соответствующие поправки в закон о выборах Королевства Бельгии¹².  О масштабе участия электората Бельгии в избирательном процессе посредством электронного голосования свидетельствует тот факт, что в 1999 г. 3,3 миллиона, или около 40% бельгийцев, при общем количестве электората 7,5 миллионов, отдали свои голоса на выборах посредством электронных средств голосования¹³.

Наступивший XXI в. ознаменовался началом реализации пилотных стартап-проектов в сфере электронного голосования (интернет, сервис коротких сообщений мобильных телефонов, цифровое телевидение) в Великобритании, Италии, Испании, Ирландии и ряде других стран, а также озабоченностью населения и правительств отдельных стран-участниц Совета Европы (Франция, Великобритания, Норвегия, Ирландия) в отношении соблюдения в процессе электронного голосования принципа тайны волеизъявления избирателей и необходимости обеспечения высокой степени надежности электронных систем голосования¹⁴. 

Несмотря на очевидную демократичность нового формата процесса голосования и подсчета голосов избирателей посредством электронных систем, к 2002 г. наметилась тенденция внутринациональной обособленности нормативно-правового регулирования избирательных процессов в части электронного голосования в странах-членах Совета Европы. “Европейским государствам был необходим единый международно-правовой документ, закрепляющий рамочные стандарты в этой области, как основной инструмент, во-первых, способный минимизировать критические ошибки, общие для государств в этой сфере, и, во-вторых, гарантирующий, что применение электронного голосования эффективно; экономически выгодно; обеспечивает доверие граждан к данному институту; направлено на обеспечение и уважение основных принципов демократических выборов; способствует дальнейшему технологическому развитию общества”,¹⁵ - замечает О. Н. Луць.

В начале 2002 г. был осуществлен запуск проекта Совета Европы – “Демократические институты в действии”. В рамках указанного проекта в 2003 г. начала функционировать Многопрофильная специальная экспертная рабочая группа IP1-S-EE по правовым, организационным и техническим стандартам электронного голосования. Разработанная к июлю 2004 г. группой Adhoc (от лат. “adhoc” - по случаю) вариативная модель рекомендаций 30 сентября того же года была утверждена Комитетом министров Совета Европы под официальным названием Рекомендация Rec (2004) 11 Комитета министров Совета Европы государствам-членам по правовым, организационным и техническим стандартам электронного голосования (далее Рекомендация – Н.Ч.)¹⁶.

Вобрав в себя принципиальные положения современного избирательного права и доктринальные выводы ученых в области модернизации избирательного процесса, апеллируя к инновационности технологических решений XXI в. в сфере IT-технологий электронного голосования, Рекомендация представляет собой первый, не имеющий аналога, важнейший документ в области нормативно-правового регулирования стандартов электронного голосования на международном уровне. В структурном плане Рекомендация включает в себя преамбулу и три приложения: Приложение I – правовые стандарты, Приложение II – организационные стандарты, Приложение III – технические требования.

Введя в категориальный аппарат системы электронного голосования такие дефиниции как канал для голосования, аутентификация, электронные ящики, Рекомендация впервые на международно-правовом уровне дает определение электронным выборам или электронному референдуму, электронному голосованию и дистанционному электронному голосованию:

1. «Электронные выборы или электронный референдум» - политические выборы или референдум, в которых на одной или более стадиях используются электронные средства;
2. «Электронное голосование» - электронные выборы или электронный референдум, включающие использование электронных средств как минимум при подаче голосов;
3. «Дистанционное электронное голосование» - электронное голосование, при котором подача голосов осуществляется посредством устройства, неподконтрольного сотруднику избирательных органов.

Исследуя инновационность избирательных технологий XXI в., важно учитывать не только европейский опыт, но и опыт отдельных стран других регионов (к примеру, опыт Боливарианской республики Венесуэла).

Венесуэльский опыт автоматизации процессов голосования, подведения итогов выборов и утверждения их результатов несомненно поучителен для многих национальных избирательных систем, ориентирующихся на общемировой тренд модернизации избирательного процесса. “Мы с большим интересом относимся к венесуэльскому опыту организации электронного голосования, который, без сомнения является одним из наиболее передовых в мире в настоящий момент”¹⁷, – заметил в сентябре 2013 г. заместитель Председателя ЦИК России С.В. Вавилов на церемонии подписания протокола о сотрудничестве между ЦИК России и Национальным избирательным советом Венесуэлы.

Программа реализации технологических новелл в области автоматизации избирательного процесса Венесуэлы началась в 2014 г. и сопряжено это было с первым мировым опытом интегрирования в процесс национальных выборов специальных машин для голосования SAES (Smartmatic Auditable Election Systems). Между 1958 и 1998 гг. избирательная система Венесуэлы предполагала абсолютно ручной режим реализации процессов регистрации избирателей, выдвижения кандидатур, голосования, подсчета голосов и подведения итогов. С 1998 по 2003 гг. процессы регистрации избирателей, подсчета голосов и подведения итогов осуществлялись в автоматизированном порядке, в то время как процессы выдвижения кандидатур и собственно голосования реализовывались вручную. С 2004 г. по настоящее время национальная избирательная система страны базируется на полностью автоматизированной платформе, важным объектом которой является электронный бюллетень для голосования. Совокупность обработанных каждой машиной голосов в виде персонального пакета голосов в зашифрованном виде передается посредством защищенной (изолированной и имеющей несколько уровней безопасности и аутентификации) государственной телекоммуникационной компанией CAN ТВ Интернет-сети. Далее, проверенные и авторизированные Национальным избирательным советом данные машинного голосования аккумулируются в системе агрегации (от лат. “aggregare” – присоединять), основанной на мощных серверах.

Все стадии избирательного процесса охраняются в буквенно-цифровом ключе шифрования через хэш или электронную подпись: ключ абсолютно независим и разделен между Национальным избирательным советом, политическими организациями и фирмой – производителем машин для голосования Smartmatic.

Венесуэльская парадигма автоматизированной системы голосования предполагает функционирование системы аудита поданных избирателями голосов в их совокупности. Основными звеньями отмеченной системы являются следующие: физический голос (закодирован с позиций тайны голосования и напечатан на специальной бумаге с водяными знаками и безопасными чернилами); внутренняя память машины; внешняя (съемная) память машины; акт, подтверждающий подсчет голосов, полученных за столом для голосования; центры подсчета электронных голосов; акт, подтверждающий подсчет голосов, переданных в центры голосования; протокол суммирования итогов голосования¹⁸.

Алгоритм венесуэльской модели электронного голосования схематично представлен в виде “Подковы стола голосования” (Рис. 3)¹⁹. Рис. 3

В соответствии с программой международного сопровождения муниципальных выборов и по приглашению НИС Венесуэлы делегация ЦИК России во главе с Председателем Комиссии В.Е. Чуровым наблюдала за ходом муниципальных выборов (8 декабря 2013 г.). О масштабности этих выборов свидетельствует тот факт, что на 2792 выборные должности претендовало 16880 кандидатов. Изучив опыт работы логистического центра по подготовке и рассылке по стране устройств для электронного голосования, российская делегация в качестве позитивного аспекта заметила, что “в Венесуэле на заводе “под одной крышей” совмещены две важные функции, – техническая: проверка и подготовка к работе электронных устройств для голосования, и логистическая: отправка устройств непосредственно на участки для голосования”²⁰.

По достоинству оценив опыт проведения и уровень электронного голосования в Венесуэле В.Е. Чуров заявил “о возможном введении электронного голосования и в России, пока в труднодоступных и отдаленных местностях, а затем внедрение системы повсеместно”²¹.

Вместе с тем, венесуэльская модель электронного голосования позволяет задуматься в отношении некоторых уроков, в части дальнейшей модернизации избирательного процесса, а именно:

1. Обязательное присутствие на избирательном участке технического специалиста по обслуживанию устройств для электронного голосования;
2. Необходимость последующей “проработки” технических вопросов, предотвращающих неисправности в устройствах для голосования;
3. Предварительное обучение избирателей методическим приемам голосования, с установкой тренировочных устройств в центрах для голосования, до момента вхождения избирателя в “зону голосования”²².

Заключение

Широкомасштабное интегрирование технологических ноу-хау и современных технических устройств во все сферы социума воплощают в себе примат многовекторной инновационной модернизации XXI в. Завершая исследование инновационности технологических решений избирательного процесса, представляется целесообразным сформулировать ряд следующих выводов:

1. Осознание студентами-юристами значимости генерирования и правовой легитимации инновационных аспектов избирательного процесса является убедительным свидетельством не только высокого профессионализма современного специалиста в области юриспруденции, но и развитого уровня гражданской ответственности.

2. Введение в научный и деловой оборот категории “инновационная модернизация” избирательного процесса предполагает в то же время и разделение понятий “инновация” и “модернизация”. Как представляется, под инновацией следует понимать современную технологичность электоральных процедур, сопряженную с внедрением любой новой технологии. Модернизация избирательного процесса обусловлена изменением его институциональной парадигмы. Учитывая, что избирательный процесс институализируется, прежде всего, в выборах как институте прямой демократии, целесообразно сделать общий вывод о том, что с правовой точки зрения модернизация избирательного процесса предполагает строгое соотнесение его принципов, процедур, стадий, субъектов и стандартов с институтами политической системы.

3. В интересах преодоления законодательной “размытости” в инновационной сфере чрезвычайно важным представляется легитимация самой категории “инновация”, а так же ее вывод за пределы “поля” сугубо экономической или научно-исследовательских и опытно-конструкторских решений и правовое определение категории “инновация” применительно к избирательному процессу.

4. Современный этап развития национальных избирательных систем демократических государств сопряжен с модернизацией электоральных процедур и интегрированием в избирательный процесс инновационных технологических решений, первенствующее место в своде которых отведено электронному голосованию. Вместе с тем, следует согласиться, с позицией Председателя ЦИК России В.Е. Чурова в отношении того, что “наращивание технических средств, внедрение различных инновационных технологий в избирательный процесс не должны становиться самоцелью, превалировать в организации избирательного процесса”²³.

5. Проведенное в формате настоящей работы исследование:

а) генезиса и опыта реализации основных новелл правовых, организационных и технических стандартов электронного голосования в государствах-членах Совета Европы;

б) модели информационно-технологического совершенствования избирательной системы в Венесуэле, приводит к выводу об исключительном внимании ЦИК России:

• к изучению ареала инновационных технологических решений в области избирательного процесса XXI в., а также основных концептов модернизации электоральных процедур и их проецирования на российскую платформу избирательного процесса.

---