Валерий Дмитриевич Зорькин: Правовые основы российской многопартийности и практика Конституционного Суда

Валерий  Дмитриевич Зорькин

Председатель Конституционного Суда

Российской Федерации, доктор юридических наук

Правовые основы российской многопартийности

и практика Конституционного Суда

Доклад на международной конференции «Политические партии в демократическом обществе: правовые основы организации и деятельности», организованной Конституционным Судом Российской Федерации совместно с Венецианской комиссией Совета Европы (Санкт-Петербург 27-28 сентября 2012 г.)

Россия, активно включившись в деятельность основных институтов единого европейского политико-правового пространства, не может не участвовать в обсуждении и формировании «повестки дня», а также основных концептуальных подходов в том, что касается нормативного регулирования политико-партийных систем на этом пространстве.

1.     Общие принципы и специфические черты правового статуса политических партий в России

 В Докладе Венецианской комиссии, принятом на ее 67-й сессии 9-10 июня 2006 года, справедливо отмечается, что партийные системы во многом зависят от специфических – исторических, культурных, политических, социальных – национальных факторов. И что в этих сферах практически невозможно обнаружить две похожие политические системы.

Очевидная причина – в том, что каждая национальная партийно-политическая система в своем становлении испытывает множество сложных специфических внутренних и внешних политических, культурно-религиозных, социально-организационных и других влияний. Именно историческое накопление и осмысление этих влияний национальной социально-государственной средой создает тот «политический рельеф», на котором происходит партийное строительство.

Кроме этого исторического политико-государственного и социокультурного наследия, формирование партийно-политического спектра каждой страны решающим образом зависит от текущего состояния гражданского общества. И, в том числе, от способности граждан политически-осознанно объединяться для реализации и защиты своих коллективных целей и интересов.

У нас в России, проводящей в последние два десятилетия беспрецедентные трансформации всех сфер общественной жизни, во-первых, еще очень мал исторический опыт демократической партийной политики. И, во-вторых, по той же причине, коллективные цели и интересы граждан еще недостаточно осознаны и структурированы, а массовое правосознание далеко не готово к последовательному и органичному применению в политике полноценных правовых процедур.

В этих условиях все аспекты правового оформления и регулирования политического процесса имеют особое значение. А потому проблемы формирования партийной системы как механизма, обеспечивающего полноценное функционирование демократического общества и государства в специфике современной России, не могут не находиться в сфере приоритетов внимания правовой доктрины и практики. И, прежде всего, Конституционного Суда.

Особая сложность проблем партийного строительства в России связана не только с тем, что у гражданского и политического сообщества нашей страны практически недостаточный собственный исторический опыт состязательной партийной демократии.

Еще одна проблема, существование которой признают и эксперты Венецианской комиссии и ОБСЕ, заключается в том, что никакие существующие варианты партийных систем не могут быть образцами для копирования. И, соответственно, могут рассматриваться только как концептуальные типологические прецеденты.

Это касается числа и соотношений «политической массы» ключевых партий. Так, мы видим успешные демократии с «полуторапартийной» системой, как в Японии, двухпартийной, как в США, трехпартийной, как в Германии или Великобритании, мультипартийной, как в Италии.

Но это же касается и вопроса о необходимом и достаточном внутреннем и внешнем регулировании партийной системы, о законодательных рамках, в которые поставлена деятельность партий. Здесь мировой опыт политических демократий также оказывается сущностно разным: от минимальных ограничений и контроля со стороны законодательства и государственных органов в Великобритании – до четко прописанных в законе прерогатив, обязанностей, ответственности и контроля, как в Германии.

Сказанное означает, что мы вынуждены, внимательно изучая позитивный и негативный партийный опыт, накопленный в мире (и, прежде всего, в исторически наиболее близкой к нам Европе), – нащупывать, искать, уточнять такую партийно-политическую модель, которая наиболее адекватно обеспечивает возможности демократического волеизъявления граждан России. То есть, одновременно учитывает и исторический политический, социокультурный, этнорелигиозный опыт нашей страны, и состояние и структуру гражданского общества, и активность разнообразных неформальных институтов.

Причем, помимо перечисленного, мы обязаны в правовом оформлении российской партийно-политической системы анализировать и учитывать еще и беспрецедентную динамику тех социальных, экономических, гражданских перемен, которые очевидным образом идут в государстве и обществе в – пока что исторически очень короткую – постсоветскую эпоху.

Названные мною обстоятельства создают ту рамку должного и возможного в формировании правовой базы партийно-политического поля России, которую внешние наблюдатели, включая весьма квалифицированных и опытных специалистов-правоведов, понимают и принимают во внимание далеко не всегда.

Прежде всего, необходимо подчеркнуть, что правовая позиция Конституционного Суда Российской Федерации неизменно базируется на неуклонном соблюдении основополагающих прав и свобод граждан, включая их право на объединение в политические партии, свободу их создания и деятельности.

Конституционный Суд, выстраивая конституционно-правовые основы российской многопартийности и определяя на этой основе правовые рамки развития партийно-политической системы страны, исходит из положений ст.30 Конституции, гарантирующей право на объединение и свободу деятельности общественных объединений, и ст.13, закрепляющей принципы идеологического и политического многообразия и многопартийности, равенство общественных объединений перед законом, а также запрет на создание и деятельность общественных объединений, преследующих антиконституционные цели. Одновременно Суд, разумеется, в полной мере использует системную совокупность конституционных норм, конкретизирующих положение о том, что Россия является демократическим правовым государством.

При этом Конституционный Суд учитывает практику Европейского Суда, на решения и правовые позиции которого мы постоянно ссылаемся, а также документы различных структур Совета Европы, в которых отражены правовые стандарты в области развития многопартийности. Я имею в виду Руководящие принципы ОБСЕ/БДИПЧ, доклады Венецианской комиссии по вопросам регулирования политических партий, резолюции ПАСЕ, относящиеся к проблемам партийно-политической деятельности, рекомендации Комитета министров Совета Европы и доклады Группы государств против коррупции (ГРЕКО).

С учетом сказанного выше, для нас важнейшее значение имеет формулировка темы вступительной сессии данной конференции – «Европейские стандарты для политических партий: создание общего европейского наследия». Здесь очевидным образом содержатся два взаимосвязанных вопроса.

Первый вопрос: чем являются эти европейские стандарты для России с точки зрения их нормативной природы? Что это – правовые нормы, представляющие собой итог согласования позиций различных сторон правового договора на основе принципа формального равенства? Или безупречные и необсуждаемые эталоны, которые Россия должна признать в качестве образца для подражания?

Второй вопрос: что с позиций такого подхода означает создание общего европейского наследия? Как нам представляется, став членом содружества государств Совета Европы, Россия приобрела не только обязательства по выполнению стандартов в сфере прав человека, но и право на то, чтобы специфические проблемы, с которыми наша страна сталкивается при совершенствовании своего законодательства, принимались во внимание в процессе формирования и развития европейских стандартов. Только в этом случае можно говорить о создании общего европейского наследия.

Думаю, что приезд в Россию столь высокой делегации от Совета Европы для обсуждения правовых проблем развития многопартийности является показателем стремления наших европейских коллег не просто в очередной раз напомнить нам о наличии правовых стандартов демократии, но и об их готовности совместно с нами адаптировать эти стандарты к сложным (и постоянно меняющимся) российским социально-гражданским и политико-правовым реалиям.

Разумеется, мы категорически не допускаем, что в ходе такой адаптации возможно пренебречь основополагающими демократическими свободами и правами человека. Мы понимаем непреходящее значение концептуального осмысления европейской политико-правовой доктрины такими классиками, как Генри Сент-Джон (виконт Болингброк), Макс Вебер, Роберт Михельс, Морис Дюверже, Джозеф Лаполамбара, Джованни Сатори и многие другие. Мы принимаем во внимание принципы обеспечения многопартийной демократии, сформулированные такими выдающимися российскими политическими правоведами начала ХХ века, как Моисей Яковлевич Острогорский и Юрий Степанович Гамбаров.

Принципами многопартийной демократии Конституционный Суд руководствовался в своем первом и исключительно сложном собственно «партийном» деле. Им стало для нас дело КПСС, где предметом юридического спора являлось соответствие Конституции трех известных указов Президента РФ Б.Ельцина.  Суд, рассматривавший это дело в очень непростой политической ситуации, сумел найти правовой компромисс между позициями  противоборствующих сторон. В целом конституционным был признан лишь Указ о приостановлении деятельности КП РСФСР.  В вопросе об имуществе КПСС и КП РСФСР Суд согласился с позицией Президента РФ   в части имущества, собственником которого являлось государство (все остальные вопросы о собственности предстояло решать в судебном порядке). Признав конституционным роспуск руководящих структур КПСС и КП РСФСР, Суд вместе с тем пришел к выводу, что положения о запрете первичных организаций КП РСФСР, образованных по территориальному признаку, не соответствуют Конституции.

И мы убеждены в необходимости последовательного проведения в российском законодательстве и правоприменительной практике тех концептуальных позиций в отношении регулирования политических партий, которые сформулированы ОБСЕ/БДИПЧ и Венецианской комиссией в виде хорошо известных всем присутствующим десяти принципов, которые исходят из основных положений, на которых зиждется демократическое общество, а также из признания необходимости соблюдения прав человека. Мы понимаем и учитываем, что в основе этих принципов лежит идея о том, что законодательные ограничения прав человека на свободу объединения в политическую организацию допустимы лишь постольку, поскольку такие ограничения являются соразмерными и необходимыми в демократическом обществе.

В связи с этим подчеркну, что проходящий лейтмотивом через все принципы, изложенные в документе Венецианской комиссии, вопрос о критериях ограничения прав человека уже в 1993 г. стал предметом специального анализа Конституционного Суда России. Тогда Суд сформулировал правовую позицию, согласно которой ограничения основных прав и свобод «возможны только на основании закона, в предусмотренных Конституцией целях и лишь в пределах, необходимых для нормального функционирования демократии». В 1996 году Суд ввел в свои правовые позиции принцип соразмерности, а в 2003 году сформулировал уже окончательную позицию по данному вопросу. Согласно этой позиции, федеральный закон может содержать в себе ограничения конституционного права только в той мере, в какой эти ограничения соразмерны конституционно признаваемым целям и не затрагивают само существо конституционного права, то есть «не ограничивают пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм…». Таким образом, исходя из принципа приоритета прав человека, под необходимыми в демократическом обществе (т.е. необходимыми для нормального функционирования демократии) Конституционный Суд России понимает такие ограничения прав человека, включая права создания организаций, которые не затрагивают существо ограничиваемых прав.

Однако при этом хочу особо оговорить важное обстоятельство, которое, как мы видим, не всегда в полной мере учитывают политологи и правоведы при формировании подходов к данному вопросу. Я имею в виду двойственную природу политической партии.

Партия зарождается в недрах гражданского общества, и в этом смысле является институтом гражданского общества, т. е. структурным элементом сферы частных отношений, не зависящих от государственной власти. Но та же партия, проходя через процедуры выборов государственной власти разных уровней – федеральных, региональных, муниципальных, – становится частью государственной властно-политической системы. А значит, требует в сфере регулирования и оценок партийной деятельности государственно-правового нормативного подхода.

В ряде постановлений Конституционного Суда России отмечается, что «деятельность политических партий непосредственно связана с организацией и функционированием публичной (политической) власти. Политические партии включены в процесс властных отношений и в то же время, будучи добровольными объединениями в рамках гражданского общества, выступают в качестве необходимого института представительной демократии, обеспечивающего участие граждан в политической жизни общества, политическое взаимодействие гражданского общества и государства, целостность и устойчивость политической системы».

Соответствующая правовая позиция Конституционного Суда заключается в том, что обеспечение синергетического единства упомянутых двух функций партийной системы – как сферы самоорганизации гражданского общества и как сферы публичной политической власти – требует нормативно-законодательного сопряжения партийной деятельности в обеих указанных сферах. В условиях быстрых – и нередко достаточно бурных – изменений, происходящих в российском гражданском обществе и «партийно-политическом рельефе» государственной власти, это означает необходимость постоянного отслеживания партийно-политической ситуации и ее регулярной, точной и тонкой нормативно-правовой «подстройки».

В связи с этим, с позволения собравшихся, я перейду к рассмотрению правовых позиций Конституционного Суда, относящихся к оценке законоположений о политических партиях, явившихся предметом конституционно-правового спора и вызывающих сомнения или критику со стороны экспертов Совета Европы.

2. Правовые позиции Конституционного Суда

О создании политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности.

Одно из сомнений экспертов Совета Европы связано с положением статьи Федерального закона «О политических партиях», не допускающей создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности. Конституционность данного законоположения была поставлена под сомнение в жалобах Православной партии, а также членов партий «Российская Христианско-Демократическая партия» и «Русский Общенациональный Союз». При оценке конституционности данной нормы  Конституционный Суд исходил из того, что применительно к конкретно-историческим реалиям России как многонациональной и многоконфессиональной страны «конституционный принцип демократического и светского государства не допускает создание политических партий по признакам национальной или религиозной принадлежности».

При этом Суд опирался на п. 11-b. резолюции ПАСЕ «Ограничения для политических партий в государствах-членах Совета Европы», согласно которому «ограничение деятельности или роспуск политических партий следует рассматривать как исключительную меру, применимую лишь в тех случаях, когда та или иная партия прибегает к насилию или угрожает гражданскому миру и демократическому конституционному устройству страны». Конкретизация этого тезиса в Руководящих принципах БДИПЧ и Венецианской комиссии содержится в положениях о том «ограничения на свободу объединения могут накладываться только в том случае, если они предусмотрены законом и если они необходимы в демократическом обществе» (п. b)  и что эти ограничения  «должны быть по существу своему соразмерны конкретной преследуемой цели и действенны именно для её достижения» (п.d).

Очевидно, что интерпретация этих положений, а также непосредственно связанного с ними принципа светского государства должна осуществляться с учетом   конкретно-исторических условий жизни той или иной страны. Так, в   странах Западной Европы с их моноконфессиональным и мононациональным устройством общества и с развитыми традициями религиозной терпимости и плюрализма вполне возможно  было допустить  существование политических партий, включающих в свое название  определение «христианская».  В данном случае это понятие далеко выходит за конфессиональные рамки и обозначает прежде всего принадлежность к европейской системе ценностей.

Иная ситуация в многонациональной и многоконфессиональной России. Вынося свой вердикт, Конституционный Суд был обязан учесть, что в многонациональной и многоконфессиональной России такие понятия, как «христианский», «православный», «мусульманский», «русский», «татарский» и т.п. в массовом общественном сознании ассоциируются прежде всего с конкретными конфессиями и отдельными этносами, и лишь во вторую очередь с единой системой ценностей российского народа.

При этом в нашей стране конфессии, и в том числе православие и ислам, исторически тесно связаны с этничностью, и результате нередко приобретают политическую окраску. Мы видим, что те межэтнические конфликты, всплеск которых характерен для постсоветского этапа развития страны, у нас неизбежно имеют религиозную, причем иногда достаточно радикальную, составляющую. А чтобы понять всю сложность российской ситуации в этой сфере, надо учесть, что, по данным последней всероссийской переписи населения, в нашей стране проживает 193 этнических общности.

Конституционный Суд при формировании своей правовой позиции не может игнорировать эти реалии. В условиях сохраняющейся напряженности межэтнических и межконфессиональных отношений, возрастающей активности религиозного фундаментализма и роста ксенофобских настроений, связанных с массовыми миграционными процессами, привнесение в сферу политической борьбы за власть дифференциации по этнорелигиозному признаку – чревато расколом общества по этому признаку. А это в условиях современной России неизбежно приведет к возникновению и эскалации межэтнических и межконфессиональных конфликтов. И, значит, не только угрожает подрывом демократических основ конституционного строя и безопасности государства, но и создает риски множественных и перманентных нарушений основополагающих прав его граждан.

Дополнительным важным доводом в пользу решения Суда о недопустимости создания партий по признакам этнической и конфессиональной отличительности является очевидный для сегодняшней России рост внутриконфессиональных противоречий. Этот процесс мы видим повсеместно в мире. В России же он в максимальной степени проявляется в конфликтах между традиционными для нашей страны исламскими течениями и школами – ханафитскими и суфийскими религиозными общинами, и возникшими в стране в постсоветскую эпоху радикальными салафитскими общинами.

Хочу обратить внимание собравшихся здесь коллег на тот факт, что эти противоречия совсем недавно вылились в убийства крупнейших духовных лидеров – имама ханафитов в Татарстане и шейха суфиев в Дагестане – их внутриконфессиональными конкурентами.

И еще хочу отметить, что в условиях происходящего в мире «глобального исламского пробуждения» данная проблема не является сугубо российской спецификой. Мы видим, например, в Германии и Великобритании, как политическая активность некоторых мигрантских исламских общин, стремящаяся выйти на институциализированный уровень, либо неуклонно приближается к грани радикализма, либо уже непосредственно переходит в политический экстремизм.

Запрет на создание региональных политических партий

Далее, Венецианская комиссия в своем заключении по поводу российского Закона «О политических партиях» сочла, что «положения, касающиеся ограничения политических партий, представляющих географический регион, должны быть вообще удалены из соответствующего законодательства».

Конституционность запрета на создание региональных партий оспаривалась Балтийской республиканской партией (а это, если называть вещи своими именами, то это все-таки запрет,  хотя ни законодатель, ни Конституционный Суд в своем Постановлении не употребляют  данный термин). В вопросе о региональных партиях Конституционный Суд исходил из того, что ограничение права на объединение, связанное с возможностью создания партий лишь на общефедеральном уровне, соответствует ч.3 ст.55 Конституции. Поскольку в современных конкретно-исторических условиях становления демократии и правового государства в России это ограничение обусловлено необходимостью обеспечения такой конституционной ценности, как единство страны, и в этом смысле направлено на защиту основ конституционного строя.

И российские законодатели, и Конституционный Суд очень хорошо помнят крайне болезненные для страны социально-политические последствия того «парада суверенитетов», который прокатился по России после знаменитой фразы Президента Бориса Ельцина: «Берите столько суверенитета, сколько сможете проглотить». В связи с этим подчеркну, что за короткую постсоветскую историю мы видели уже несколько попыток региональных элит сдвинуть государственное устройство в направлении так называемой «договорной федерации», члены которой обладают правом денонсации (разрыва) федеративного договора.

В описанных выше условиях институт региональных политических партий вполне способен оказаться механизмом провоцирования сепаратизма или даже инициирования государственного распада. А это, в силу практического отсутствия в России локализованных этнически однородных территорий, может стать «спусковым крючком» для крупных регионально-этнических конфликтов, вплоть до гражданской войны. Видимо, всем присутствующим понятно, чем это может угрожать миру в стране с ядерным оружием и множеством крупнейших экологически опасных производственных комплексов.

Таким образом, в сегодняшних социально-политических реалиях России решение Конституционного Суда о правомочности запрета создания региональных партий представляется оправданным, то есть соразмерным и необходимым с точки зрения защиты демократии, а также прав и свобод граждан. Однако при этом обращаю внимание собравшихся на важную оговорку в указанном решении. Суд подчеркнул, что «указанное ограничение носит временный характер и с отпадением породивших его обстоятельств должно быть снято».

Здесь я опять-таки должен отметить, что данная проблема, с точки зрения общеевропейских политико-правовых стандартов регулирования партийной деятельности, также выходит за пределы сугубо российской специфики. Есть аналогичные примеры запрета на региональные партии и в других странах, включая, например, Грузию.

В Германии закон также не рассматривает политическую деятельность на местном уровне как преследующую цель участия в формировании воли в представительстве всего народа страны. Соответственно, объединения, проявляющие политическую активность только на региональном/местном уровне, не подпадают под понятие политической партии в смысле Конституции и германского законодательства.

Далее, мы видим, что в Бельгии «пересечение» регионального и этнического в партийном строительстве, происходящее в формате «политической войны» фламандских и валлонских партий, оказывает нарастающее разрушительное воздействие не только на устойчивость государственной системы и национальную безопасность, но и на соблюдение прав человека. И все мы знаем, насколько серьезные проблемы для Европы создает радикализм «этнотерриториальных» партий в испанских Басконии и Каталонии, французской Корсике, британском Ольстере.

Затронув  вопрос о региональных партиях при рассмотрении жалобы Республиканской партии России, Европейский Суд сформулировал ряд правовых позиций, идущих вразрез с решением Конституционного Суда РФ и его  мотивировкой. Тем не менее, я не стал бы сейчас вступать в правовой спор по  этой теме. Напротив,  хочу  обратить внимание на то обстоятельство, что  Европейский Суд согласился, что «после распада Советского Союза и на заре демократических реформ, возможно, мог быть особый интерес, который требовал принятия мер по обеспечению стабильности». Я бы добавил  сюда  тот факт, что от этой «зари демократических реформ» по историческим меркам прошло еще слишком мало времени. Поэтому еще раз напомню, что при решении вопроса о региональных партиях и российским законодателем, и Конституционным Судом социально-политические последствия «парада суверенитетов» отнюдь еще не стали перевернутой страницей прошлого.  Но еще раз подчеркну, что Конституционный Суд в своем Постановлении сделал важную оговорку, о временном характере указанного ограничения, которое с отпадением породивших его обстоятельств подлежит отмене. 

         Не случайно позитивное  – в контексте всего содержания решения  (не в смысле современных российских реалий, а в смысле зарубежного  опыта) –  упоминание «ратушных» партий в Постановлении Конституционного Суда от 7 июля 2011 г. N 15-П  по делу о проверке конституционности положений части 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и частей 2 и 3 статьи 9 Закона Челябинской области «О муниципальных выборах в Челябинской области».

Гарантия многопартийности и определение порога численности общероссийской партии.

Еще одно направление концептуальной критики российского законодательства о партиях опирается на европейский стандарт, согласно которому «закон должен допускать множество политических партий, представляющих интересы различных слоев населения». С этим связан и вопрос об определении порога численности общероссийской партии. В решении по жалобе Республиканской партии России Европейский Суд по правам человека отметил, что «требование к минимальной численности членов партии будет оправданным лишь при условии, что оно допускает беспрепятственное учреждение и функционирование множества политических партий, представляющих интересы различных слоев населения».

Очевидно, что указанный стандарт предполагает адекватную интерпретацию определений «множество политических партий» и «различные слои населения». Не менее очевидно, что такая интерпретация не имеет права быть априорной и должна испытываться накоплением опыта регуляции партийно-политической системы.

Оттолкнувшись от бывшей советской однопартийности, Россия (отмечу, следуя рекомендациям европейских и американских специалистов в сфере публичного права) очень быстро и резко расширила «рамки возможного» в части норм регистрации и функционирования политических партий. В результате на выборах у нас в Государственную Думу в 1995 году в избирательных бюллетенях было внесено 43 избирательных объединения.

Этот опыт показал, что созданный столь мягкими правовыми ограничениями «партийный плюрализм» оказался весьма мало эффективным с точки зрения устойчивости и эффективности политико-партийной системы как необходимого условия стабильности и развития фактора в демократическом обществе. В ходе указанных выборов выяснилось, что более половины голосов избирателей были попросту политически потеряны, то есть не были учтены при формировании законодательной власти страны. А одновременно партийное строительство в значительной мере превратилось (особенно это касается так называемых «малых партий») в кланово-корпоративный или даже фактически семейный «политический бизнес».

Именно этот негативный опыт побудил российского законодателя последовательно ужесточать возможности и рамки партийного строительства (включая минимальную общую численность партий и наличие и масштабы их региональных организаций), а также нормы партийного представительства в органах государственного управления по результатам выборов.

В уже упомянутой жалобе  Балтийской республиканской партии 2005г.  оспаривалась установленная в то время для общероссийской партии планка численности в 10 тыс. членов. Конституционный Суд  признал, что предусмотренные законом требования к численному составу общероссийской партии  не были чрезмерными и не посягали на само существо (основное содержание) права граждан на объединение. Общий вывод Суда по данному делу заключался в том, что «при решении вопроса о численном составе политических партий и территориальном масштабе их деятельности законодатель обладает достаточной степенью дискреции» и что в рассматриваемых случаях законодатель не вышел за рамки своей дискреции.

К вопросу о численности общероссийской партии Суд был вынужден вернуться вновь уже через 2 года  –  в 2007 г. в  связи с жалобой  Российской коммунистической рабочей партии, которая оспаривала новый порог численности партии на уровне 50 тыс. членов, а также требования закона о  необходимости для партии иметь  региональные отделения численностью не менее  500 членов  более чем в половине субъектов Российской Федерации и не менее 250 членов в остальных региональных отделениях. 

Конституционный Суд и в этом случае согласился с законодателем,  отметив в своем Постановлении, что «федеральный законодатель вправе устанавливать требования к численному составу политических партий исходя из конкретно-исторических условий развития Российской Федерации; данные требования  … могут меняться в ту или иную сторону, поскольку они не произвольны, а объективно обусловлены решаемыми в законодательном порядке задачами … и не влекут отмену или умаление конституционного права граждан на объединение в политические партии или его несоразмерное ограничение». Эти задачи в сфере развития политической системы законодатель связывал с необходимостью «избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, с тем, чтобы обеспечить нормальное функционирование парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом». Суд посчитал, что в свете  названных задач введенные законодателем ограничения «не являются непреодолимым препятствием для создания и деятельности политических партий, выражающих различные политические взгляды, не направлены против той или иной идеологии и не препятствуют выдвижению и обсуждению разнообразных политических программ».

Вместе с тем накопленный новый опыт показал, что планка минимальной численности партии в 50 тыс. чел. и требования к достаточно высокой численности региональных организаций – чрезмерны с точки зрения полноценной реализации политических прав граждан на представительство их ценностей и интересов.

В Постановлении от 1 февраля 2005 года № 1-П, Конституционный Суд России указал, что федеральный законодатель, устанавливая критерии численности политических партий, призван действовать так, чтобы, с одной стороны, эти критерии не были чрезмерными и не посягали на само существо (основное содержание) права граждан на объединение, а с другой – чтобы создаваемые объединения граждан были способны выполнять свои уставные задачи и функции именно в качестве общенациональных (общероссийских) политических партий. То есть КС призвал законодательные органы власти в определении критериев численности партий руководствоваться именно критерием разумной достаточности, вытекающим из принципа соразмерности.

Сейчас законодатель установил планку минимальной численности партий на уровне 500 членов, что в условиях России фактически означает заявительный порядок партийной регистрации. К настоящему времени в стране уже зарегистрировано около 40 (если быть точным, на 19 сентября – 38) политических партий, (29 из них обладают правом на участие в региональных и местных выборах, проходящих этой осенью) и еще десятки заявок (на 19 сентября – 195), так что с учетом заявок, подготавливаемых к подаче, это даже не десятки, а сотни) новых партий готовятся к подаче на регистрацию или находятся на стадии рассмотрения.

В данной связи нельзя не поставить следующие вопросы.

Какие правовые и гражданские механизмы и институты могут гарантировать от того, чтобы такая множественность партий не приводила к дезориентации избирателей и не стала фактическим препятствием для полноценной реализации их избирательных прав? И как избежать превращения малых партий в группы лоббирования и защиты кланово-корпоративных интересов по той модели, негативные последствия которой мы видели в середине 90-х годов?

В свете постановки этих вопросов и неочевидности возможных подходов к разрешению связанных с ними проблем, как мне представляется, необходим тщательный экспертный анализ, насколько новые нормы минимальной численности партий эффективны для России с точки зрения конституционно защищаемых ценностей и целей? Не окажутся ли они чрезмерно мягкими, уходом так сказать из одной крайности в другую?. Российская практика 90-х годов (как, впрочем, и мировая практика, которую, например, очень содержательно проанализировал Морис Дюверже в своей работе «Политические партии») показывает, что значительная часть малых партийных структур, создаваемых при столь свободном режиме регистрации, фактически оказывается инструментарием реализации специальных политических и экономических интересов кланово-корпоративных групп, включая властно-политические (правящие) и олигархические элиты.

Соблюдение внутрипартийной демократии.

Следующий круг вопросов, связанный с регулирования деятельности партий,  – это соблюдение внутрипартийной демократии. Так, Венецианская комиссия считает, что «публичные власти должны воздерживаться от какого-либо политического или иного чрезмерного контроля за деятельностью политических партий». Позиция Комиссии заключается в том, что партии должны иметь возможность контролировать свои внутренние процедуры (с обращением, при необходимости, в суд), но в функции государства не должно входить наблюдение за каждым аспектом жизни политической партии.

Здесь ключевой проблемой является политико-правовая интерпретация соразмерного или чрезмерного контроля. В делах, касающихся внутрипартийной демократии, Конституционный Суд России сформулировал ряд правовых позиций, адресованных как законодателю и правоприменителю, так и партийным структурам гражданского общества.

Так, например, законодателю адресовано Постановление КС от 15 декабря 2004 года № 18-П, «Законодатель вправе урегулировать – на основе Конституции Российской Федерации и с учетом положений международно-правовых актов, участницей которых является Российская Федерация, – правовой статус политических партий, в том числе условия и порядок их создания, принципы деятельности, права и обязанности, установить необходимые ограничения, касающиеся осуществления права на объединение в политические партии, а также основания и порядок государственной регистрации политической партии в качестве юридического лица.

При этом осуществляемое законодателем регулирование не должно искажать само существо права на объединение в политические партии, а вводимые им ограничения – создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права каждого на объединение и свободы создания и деятельности политических партий как общественных объединений, т.е. такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям».

В ряде постановлений (от 9 ноября 2009 года № 16-П, от 30 июня 2011 N 14-П и других) и определений Конституционного Суда сформулированы в качестве правовых позиций требования к внутренним уставным нормам и характеру деятельности политических партий, обеспечивающие соблюдение демократических прав членов партии и граждан, с которыми партии вступают во взаимодействие.

В частности, Суд определил, что:

- «Положения законодательства… направленного на поддержание баланса таких конституционно значимых ценностей, как избирательные права и право на свободу объединения, …предполагают, что решение политической партии … не может носить …дискриминационный и произвольный характер».

- «Исключение из партии, будучи прерогативой самой партии, не может основываться на неопределенных основаниях, носить произвольный характер, ставя граждан в ситуацию правовой и фактической неопределенности, а положения ФЗ «Об общественных объединениях» не исключают возможности судебного обжалования решений и действий руководящих органов партии, если ими нарушаются права и свободы граждан (в том числе и членов данной партии)».

- «Конституционное требование о недопустимости принуждения к отказу от своих мнений и убеждений адресовано государственным органам, органам местного самоуправления, политическим партиям, другим общественным объединениям, их должностным лицам, всем членам общества».

К этой же группе дел, касающихся внутрипартийной демократии, я отнес бы и рассмотренное Судом в начале  нынешнего года дело по жалобе бывшего депутата Государственного Совета Чувашской Республики гражданки Романовой,  чьи депутатские полномочия были досрочно прекращены вследствие ее выхода из Коммунистической партии  и последовавшего за этим исключения ее из фракции данной партии в законодательном органе Чувашской Республики.

Это дело интересно тем, что хотя заявительница оспаривала  конституционность положений ФЗ об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации (на которые ссылались суды общей юрисдикции, подтверждавшие правомерность лишения ее депутатских полномочий) тем не менее, по сути дела, речь в ее жалобе шла о неверном толковании закона рядом судов общей юрисдикции (включая и Верховный Суд РФ).  Дело в том, что действующее законодательство не предполагает ни возможности исключения из фракции депутата законодательного органа субъекта Российской Федерации, ни досрочного прекращения его депутатских полномочий вследствие выхода его из политической партии, в составе списка которой он был избран депутатом.  То обстоятельство, что сам закон не дает оснований для его неверной интерпретации судами, не лишает Конституционный Суд возможности защитить нарушенные права в подобных ситуациях.  Поскольку, согласно ст. 74. ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд   принимает решение по делу, оценивая  в том числе и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой,   Суд может устранить ошибки в интерпретации  закона судами общей юрисдикции, определив  те условия его действия и применения, за пределами которых законодательные нормы утрачивают свою конституционность. Именно так и поступил Конституционный Суд в данном случае, признав, что суды общей юрисдикции придали данным нормам закона неконституционный смысл (что привело к нарушению конституционных прав  заявительницы),  и, следовательно, соответствующие судебные решения подлежат пересмотру. 

При рассмотрении этого дела Конституционный Суд  сформулировал тезис о том, что в рамках  российского законодательства  баланс между принципом народного суверенитета и принципом независимости парламентария достигается путем разрешения депутату, избранному в составе партийного списка,  выходить из партии при одновременном запрете на переход во фракцию   другой политической партии. И хотя, как сказано в Постановлении Суда, в условиях сложившихся демократий при формировании правового статуса  парламентария  приоритет, как правило, отдается  принципу   независимости парламентария, российская специфика такова, что предоставление депутату права выхода из фракции с сохранением за ним депутатского мандата, может использоваться с целью «обессилить оппозицию путем поощрения перехода ее участников на сторону партии, имеющей большинство в законодательном органе» и изменить таким образом баланс политических сил в  парламенте.

Перечисленные выше, а также другие, не упомянутые мною в данном докладе, решения Конституционного Суда России основаны на убеждении, что в целях обеспечения надлежащего баланса конституционных ценностей государство, избегая всякого необоснованного вмешательства во внутреннюю деятельность политических партий, тем не менее, имеет право предъявлять определенные требования к их внутренним установлениям в части обеспечения демократической процедуры их формирования и деятельности, а также демократического характера их внутреннего управления и внутреннего контроля.

Политические партии в избирательном процессе.

Целый ряд правовых позиций, значимых для развития партийной системы на основе принципов правовой демократии,  был сформулирован Конституицонным Судом при рассмотрении дел, связанных с проверкой  избирательного законодательства.

 Так, в 1995 г., т.е. на начальных этапах формирования российской избирательной системы, Суд, проверяя конституционность установления 5-процентного порога для избирательных объединений на выборах в Государственную Думу, ввел  барьер против монополизации избирательного и парламентского процессов, установив, что  5-процентноый  порог соответствует Конституции Российской Федерации в той мере, в какой он обеспечивает «участие в распределении депутатских мандатов не менее чем двум избирательным объединениям, которые при этом в совокупности получат более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании».

В 2000 г. Суд, рассмотрев вопрос об отказе в регистрации федерального списка кандидатов  в случае выбытия  кандидата из первой тройки списка, пришел к выводу, что законодатель необоснованно ограничил активное избирательное право граждан и пассивное избирательное право других кандидатов из этого списка. В этой связи Судом была сформулирована важная правовая позиция, согласно которой применение мер ответственности к избирательном объединениям при отсутствии с их стороны каких-либо нарушений «не согласуется с общепризнанными принципами юридической ответственности, включая общеправовой принцип справедливости, и недопустимо в правовом государстве ...».  Очевидно, что такой подход к проблеме полностью соответствует принципу правового регулирования деятельности партий, сформулированному Венецианской комиссией: «Политическая партия в целом не может нести ответственность за поведение отдельных ее членов, не санкционированное партией в рамках ее политической/общественной и партийной деятельности» (Руководящие принципы запрещения и роспуска политических партий и аналогичных мер).  

В 2008 г. Суд рассмотрел аналогичное дело в связи с жалобой партии «Союз правых сил», оспаривавшей конституционность требования избирательного закона Вологодской области, согласно которому основанием отказа в регистрации списка кандидатов от  политической партии является выбытие кандидатов, в результате  которого число региональных групп кандидатов оказывается меньше установленного законом. Опираясь на сформированную ранее правовую позицию, Суд признал положения данного закона не соответствующим Конституции РФ  (поскольку  закон допускал отказ в регистрации областного списка кандидатов в результате выбытия незначительного числа кандидатов и не предусматривал возможности разумного уменьшения числа региональных групп и (или) уменьшения числа кандидатов в группе).

Еще одна болезненная проблема партийно-политической деятельности, свойственная как России, так и большинству стран мира, включая страны с развитыми институтами демократии и гражданского общества, – соблюдение равных возможностей партий освещать свои избирательные кампании в СМИ.

Россия, в соответствии с рекомендациями Венецианской Комиссии и ПАСЕ, ввела в свое законодательство нормы, обеспечивающие равный доступа партий к предвыборной агитации в государственных СМИ. Как показывает практика последних выборов, нарушения закона в этой сфере достаточно результативно оспариваются в судах, – хотя, конечно, признать данную проблему окончательно решенной пока нельзя.

Гораздо сложнее ситуация с частно-корпоративными СМИ. Помимо того, что многие из них политически ангажированы в пользу той или иной партии, они предоставляют возможности предвыборной агитации только на коммерческой основе. А поскольку такие СМИ в российском медиа-пространстве (впрочем, как и во многих других странах мира) играют решающую роль, в результате предвыборные кампании становятся в существенной степени тем самым «соревнованием денежных мешков», о котором говорилось выше.

Другой сложной проблемой освещения предвыборных кампаний и, шире, деятельности партий (в том числе, в законодательных и представительных органах власти разного уровня) является объективность СМИ и их ответственность за качество и достоверность информации о партиях. В России пока достаточно часты случаи искажения партийной информации в СМИ, а также практика так называемого «политического черного пиара».

Причем специалисты сообщают, что некоторые СМИ реализуют такую практику «на широкой коммерческой основе» с условием, чтобы оплата заказчиком выпускаемых очерняющих материалов гарантированно превышала возможные штрафные судебные санкции за клевету. И я вынужден признать, что полноценной правовой защиты от таких злоупотреблений свободой прессы в российских нормативных кодексах пока нет.

3. Предотвращение партийной коррупции

Отдельную крупную правовую проблему, вытекающую из двойственной (гражданской и властно-политической) природы политических партий, представляет явление «партийной коррупции». Мне вряд ли нужно разъяснять суть этой проблемы европейским коллегам, которые хорошо осведомлены о многочисленных партийно-коррупционных скандалах последних лет в Италии, Франции, Германии, Великобритании, Словении и так далее. Конечно же, не обошла эта проблема стороной и Россию.

Сложность этой проблемы для нашей страны заключается в том, что, в отличие от чиновной коррупции (уголовное преступление, описанное и квалифицированное законодательными нормами), политическую и моральную коррупцию выявлять и оценивать гораздо сложнее. Многие из предоставляемых партийной деятельностью коррупционных возможностей (например, получение партией денег за включение кандидатов в выборные списки регионального или федерального масштаба) не охвачены никакими правовыми санкциями.

В то же время нам, как юристам, хорошо известно, что деятельность политических партий предоставляет достаточно широкие возможности для коррупционных, и в том числе криминально-коррупционных, действий. В этой сфере находятся и финансирование партий из госбюджета и спонсорских пожертвований, и порядок формирования из представителей партий законодательных органов власти, и роль приобретаемого при этом депутатского иммунитета, и подкуп избирателей, и фальсификации результатов голосований.

Политические партии, участвуя в выработке решений органов государственной власти и местного самоуправления, вполне способны преследовать коммерческие и кланово-корпоративные интересы своих членов, а также спонсоров своих избирательных кампаний. В этой сфере, как показывает мировой и российский опыт, достаточно частыми явлениями оказываются и обман жертвователей на избирательную кампанию, и предвыборная продажа мест в партийных списках амбициозным представителям бизнеса или даже криминальным фигурам, и теневой экономический лоббизм или прямое перераспределение бюджетных финансовых средств в интересах определенных клановых и корпоративных групп.

Очевидно, что эти явления в своем предельном выражении порождают фактическое сращивание сформированной партиями власти с бизнесом (в том числе, бизнесом криминальным). В такой ситуации партии элиминируют свою главную роль – политического инструмента народовластия – и превращают свою деятельность в высокорентабельное частно-корпоративное предпринимательство. То есть, решают не проблемы, стоящие перед обществом и государством, а задачи роста собственного богатства и влияния. А это, в свою очередь, не только ведет к профанации демократического политического процесса, но и в прямом и буквальном смысле угрожает конституционному строю и национальной безопасности.

Оценивая подобную практику политических партий, эксперты Всемирного банка определяют ее как продажу национальных интересов и фактическую «покупку государства». Причем особую и неуклонно растущую роль в этой практике специалисты отводят беспрецедентному повышению совокупных расходов на избирательные кампании.

Так, бывший глава Европейского банка реконструкции и развития Жак Аттали в своих размышлениях о мировом политическом будущем говорит о том, что политическая система США уже фактически парализована масштабами растущих предвыборных расходов. Будучи соревнованием «денежных мешков», американские выборы, по мнению Аттали, полностью передали исполнительную и законодательную власть страны в руки частных интересов. И влияние этих частных интересов не позволяет власти принимать важнейшие решения, необходимые для развития страны, – например, меры по снижению растущего и угрожающего политической стабильности социально-экономического неравенства.

Представляется, что Россия нуждается в существенной доработке законодательства в сфере предотвращения выборно-партийной коррупции. При этом я считаю необходимым учесть рекомендации ГРЕКО, прежде всего – связанные с обеспечением ясных и стабильных правовых рамок финансирования избирательных кампаний. Это касается как федерального, так и регионального и муниципального уровня выборов. Думаю, что налицо весомые основания для решения законодателя о разработке и принятии отдельного закона о финансировании выборов.

Далее, у нас в России давно идет обсуждение вопроса о целесообразности четкой законодательной регламентации лоббистской деятельности. О случаях неформального, в том числе коррупционно-теневого, лоббизма и специалисты, и пресса говорят много, однако ни отдельный закон, ни какие-либо дополнения в действующее законодательство в этой сфере пока не приняты.

Наконец, одним из важных направлений борьбы с политической коррупцией могли бы стать разработка и внедрение в практику партийного строительства и партийной деятельности (включая деятельность представителей партий в законодательных органах) этических кодексов.

4. Основные нормативно-правовые балансы в регулировании политических партий  

Конечно же, рассмотренный мною в данном докладе перечень проблем, с которыми сталкивается российская система партийно-политического права, не является исчерпывающим. Безусловно, есть и другие проблемы, заслуживающие детального и вдумчивого обсуждения.

В заключение хочу высказать следующее.

По моему мнению, одной из ключевых концептуально-правовых позиций, вытекающих из сформулированных Венецианской комиссией и ПАСЕ принципов необходимости и соразмерности в правовом регулировании политических партий и возможных правомерных ограничений партийно-политической деятельности, является системное обеспечение основных нормативных балансов, в том числе:

- между государственным регулированием партий, как публичных действующих лиц, определяя их обязанности и необходимые требования, с одной стороны, и уважением основных прав членов партии, как частных граждан, с другой стороны, в том числе их право на объединение, является задачей, стоящей перед всей Европой.

- между обеспечением «многопартийного плюрализма» – и необходимостью наличия в политической системе устойчивого ядра из крупных и влиятельных партий, придающих свойство преемственности и предсказуемости всем сферам национально-государственной политики. Для России это особенно важно, поскольку автономными усилиями формирующегося российского гражданского общества такой баланс выстроить не удается. (Как однажды в полемическом задоре отметил крупный, ныне покойный российский политический деятель, в реалиях нашей страны из любой политической партии, претендующей на власть, получается КПСС);

-  между обеспечением свободы политических объединений граждан – и пресечением попыток вывести эту свободу за рамки, гарантирующие защиту основополагающих конституционных ценностей государственной целостности и национальной безопасности;

- между государственным регулированием партий, как действующих субъектов публичной государственной политики, и их автономией. Или, в конечном итоге, баланс между правами политических партий – и их обязанностями;

- между стабильностью правовой системы, которая обеспечивает понятность и предсказуемость политических «правил игры» – и необходимостью изменений законодательства о партиях и политической деятельности для приведения правовых норм в соответствие с меняющимися реалиями гражданского общества и социально-политического процесса;

- между обеспечением полноценной свободы слова – и необходимой защитой общества от злоупотреблений свободой слова, подрывающих социальный, политический, гражданский мир в стране.

Мы понимаем, что аналогичные проблемы определения и регулирования таких балансов стоят и перед многими нашими европейскими коллегами, и перед Европой в целом, как единым политико-правовым пространством.

Мы также понимаем, что острота этих проблем сейчас усугубляется мировым экономическим кризисом и его проекциями в социальную и политическую сферы. Мы видим, что одной из проекций кризиса является очевидная поляризация политического спектра в Греции, Италии, Франции, Испании, Австрии, Нидерландах, Дании, Венгрии и других странах, выводящая чуть ли не в «политический мейнстрим» правых и левых радикалов. И мы видим, что другой проекцией кризиса оказывается политический и гражданский эскапизм. Значительная доля правоспособных граждан и в России, и в Европе озабочена в первую очередь решением вопроса выживания в кризисе, что снижает активность их участия в партийной политике и выборах органов власти.

Убежден, что все это – наши общие, общеевропейские и, по большому счету, общемировые проблемы.

Убежден, что мы должны эти проблемы анализировать и разрешать сообща.

Убежден, что мы, в конечном итоге, сумеем их разрешить. На основе правовой демократии.