Сергей Михайлович Шахрай: Многопартийность в 1990-х годах. Парламент. Конституционный Суд Российской Федерации

Сергей Михайлович Шахрай, Руководитель

аппарата Счетной палаты Российской Федерации, доктор юридических наук

Многопартийность в 1990-х годах. Парламент. Конституционный Суд Российской Федерации

Доклад на международной конференции «Политические партии в демократическом обществе: правовые основы организации и деятельности», организованной Конституционным Судом Российской Федерации совместно с Венецианской комиссией Совета Европы (Санкт-Петербург, 27-28 сентября 2012 г.)

Уважаемые коллеги, я подготовил свой доклад с использованием опыта работы в четырех парламентах, в том числе, в качестве лидера партии и фракции Партии Российского Единства и Согласия. В активе деятельности ПРЕС - проект Конституции, Консервативный манифест, целый ряд законов, а также пакет документов об амнистии участников трагических событий октября 1993 года, который мы считали эпизодом гражданской войны.

Сначала - несколько тезисов, представляющих общую логику моего выступления, его «конструкцию». Затем я изложу их подробнее.

Первое. Многопартийность 1990-х годов - это взрывная энергия общества, многопартийность, возникшая «снизу».

Многопартийность в России сегодня - это система, «дарованная сверху». На практике мы, скорее всего, получим не классическую конкуренцию политических организаций, а конкуренцию ресурсов, «парад» бизнес-политических проектов.

Второе. В российских условиях «нерегулируемая» многопартийность парализует парламент и резко повышает роль Конституционного Суда и роль Президента.

Два примера.

На протяжении 1994-1999 годов Конституционный Суд Российской Федерации «творил право», организовывая и развивая правовое пространство, поскольку законодатель многие годы не принимал самые важные экономические и социальные законы, а также законы в области государственного строительства, которые были жизненно необходимы на руинах «парада суверенитетов».

Кроме того Конституционный Суд был вынужден «освятить» право Главы государства издавать указы с силой закона (постановление от 30 апреля 1996 г.), ограничив, разумеется, это право рядом условий (временный характер действия указов, соответствие Конституции и федеральным законам, запрет на ограничение прав и свобод граждан).

Сегодня «дарованная сверху» многопартийность может привести к тем же последствиям. И если я ничего не имею против повышения роли Конституционного Суда Российской Федерации, то мне совсем бы не хотелось «паралича» парламента и непропорционального увеличения роли единоличного Главы государства.

Теперь аргументирую свою позицию более подробно.

Наша сегодняшняя конференция носит, на мой взгляд, предельно прагматичный характер. Мы обсуждаем европейские и российские стандарты для политических партий, вопросы правового регулирования в этой сфере, условия деятельности партий в Российской Федерации.

Без рассмотрения поставленных проблем в более широком историческом контексте, без специального изучения особенностей функционирования международных, а по сути - европейских стандартов и методик в инокультурной среде, невозможно подготовить эффективные рекомендации, которые будут на самом деле работать, а не останутся только благими пожеланиями или предметом для критики. Поэтому я считаю исключительно важной идею организаторов конференции собрать на одной площадке не только ученых-профессионалов, но также тех, кто реально делает политику, претендует на участие в политике или уже определяет «правила политической игры».

Первое, что я хотел бы отметить, это необходимость учитывать историческую ретроспективу особенно в ставших общим местом рассуждениях на тему «недостаточного уровня» развития демократии в той или иной стране, включая Россию. Как известно, особенностью российской истории конца XX века является то обстоятельство, то в нашей стране одновременно происходили сразу несколько масштабных трансформационных процессов, которые сложным образом влияли друг на друга. Об этом уже много и подробно писали историки, политологи и экономисты, но, к сожалению, этот факт мало учитывают правоведы.

Наряду с изменением экономической и социальной системы, наряду с глубоким макроэкономическим и финансовым кризисом в России происходила полномасштабная политическая революция. Причем, вся эта системная трансформация происходила в условиях коллапса государства и его институтов.

Для того, чтобы вывести из кризиса экономику, был применен стандартный пакет макроэкономических рекомендаций, предполагавший для начала максимальную либерализацию экономической жизни. Было решено, что абсолютно свободный рынок сам создаст стимулы для того, чтобы заработал экономический мотор, возникли источники саморазвития экономики. Теперь маятник весов качнулся в другую сторону, и государство занимается устранением перекосов и провалов рынка.

Как видится сейчас, спустя 20 лет, в политической сфере был использован тот же метод: очень быстро были созданы условия для максимальной демократизации политической жизни с тем, чтобы страна сама стряхнула остатки коммунистической системы и создала «самоподдерживающиеся» механизмы устойчивой демократии. Было решено, что предельно полная реализация принципов свободы слова, выборности, многопартийности сама собой приведет к становлению ответственного парламента, развитию институтов новой государственности и гражданского общества, возникновению необходимого правового регулирования и так далее.

Но в итоге возникшие «провалы демократии» мы разгребаем до сих пор. Причем, процесс возвращения государства в сферу более жесткого регулирования партийно-политического строительства, избирательного законодательства также не обошелся без перегибов и нежелательных эксцессов. А как могло быть иначе, если на практике мы получили десять лет политической нестабильности, когда курсу реформ и оппонировали не просто отдельные политические партии, а целые ветви власти и субъекты Федерации?

За примерами далеко ходить не надо. Достаточно вспомнить историю конституционного кризиса в России в 1992-1993 годах, вылившегося в открытое противостояние законодательной и исполнительной ветвей власти по поводу новой российской Конституции.

Но и после принятия Конституции 1993 года такие позитивные процессы, как развитие парламентской демократии, совершенствование избирательного процесса, расширение участия партий в делах государства, самым парадоксальным образом сказывались на темпах становления институтов и правовых новой государственности, на последовательности проведения социально-экономических реформ, на политической стабильности.

Чтоб не быть голословным приведу несколько фактов.

В декабре 1993 года в парламентских выборах намеревались участвовать 35 из 56 существующих на тот момент избирательных объединений и партий. 13 из них были допущены к выборам, 8 - преодолели 5% барьер и вошли в состав парламента. Результаты выборов по партийным спискам в Государственную Думу в декабре 1993 года были следующими:

-                   Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) - 22,92%;

-                   Движение «Выбор России» (ВР) - 15,51%;

-                   Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) - 12,40%;

-                   Движение «Женщины России» (ЖР) - 8,13%;

-                   Аграрная партия России (АПР) - 7,99%;

-                   Блок «Явлинский-Болдырев-Лукин» («Яблоко») -7,86%;

-                   Партия Российского Единства и Согласия (ПРЕС) -6,73% ;

-                   Демократическая партия России (ДПР) - 5,52%.

 В результате в Государственной Думе первого созыва, избранной в 1993 году, действовали 8 фракций и 2 депутатские группы («Новая региональная политика» и «Либерально-демократический союз 12 декабря»).

В декабре 1995 года в выборах собирались участвовать уже 69 партий, избирательных объединений и блоков. Из них допущены были 43, а 5% барьер сумели преодолеть только четыре избирательных объединения.

Результаты выборов по партийным спискам в Государственную Думу в декабре 1995 года:

-         Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) - 22,30%;

-         Либерально-демократическая партия России (ЛДПР) - 11,8%;

-         Движение «Наш дом - Россия» (НДР) - 10,13%;

-         Блок «Яблоко» - 6,89%.

Таким образом, в Государственной Думе второго созыва действовали четыре фракции и три депутатские группы («Российские регионы», «Народовластие» и Аграрная депутатская группа).

В декабре 1999 года о своем желании побороться за места в Государственной Думе объявили 93 избирательных объединения и партии. Из них к выборам были допущены 28, а 5-% барьер преодолели шесть избирательных объединений. Результаты выборов по партийным спискам в Государственную Думу в декабре 1999 года:

- Коммунистическая партия Российской Федерации (КПРФ) - 24,29%;

 - Межрегиональное движение «Единство» («Медведь») - 23,32%;

- Отечество - Вся Россия (ОВР) - 13,33%;

- Союз правых сил (СПС) - 8,52%;

- Блок Жириновского (ЛДПР) - 5,98%;

- «Яблоко» - 5,93%.

В результате Государственной Думе третьего созыва действовали 6 фракций и 3 депутатские группы. Формально подобные результаты являются мечтой любой демократии. Но на практике мы получили массу проблем в области государственного строительства. Из года в год в Посланиях Президента Федеральному Собранию отмечалась необходимость согласованной работы ветвей власти по скорейшему формированию правовой базы новой государственности, созданию необходимых механизмов обеспечения прав и свобод человека и гражданина, урегулированию экономических отношений и так далее. Но на деле в течение всей второй половины 1990-х годов происходило систематическое торможение принятия важнейших правовых актов. Эта задержка была связана, в первую очередь, с межфракционными конфликтами внутри парламента, а также с оппозицией курсу реформ, проводимых тогдашним Президентом и Правительством.

Фактически многопартийность в 1990-х годах привела к параличу парламента и законодательной работы.

Приведу в доказательство еще одну короткую хронику для иллюстрации этого тезиса.

Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» был принят только через 4 года после всенародного одобрения Конституции - в декабре 1997-го.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» - тоже в 1997 году.

Федеральные конституционные законы о символах государства - гербе, флаге и гимне - появились в конце декабря 2000-го года, то есть спустя семь лет после принятия Конституции.

Крайне актуальный в условиях эскалации региональных конфликтов Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» -появился только в мае 2001 года, «О военном положении» - в январе 2002 года. Прямо предусмотренный Конституцией закон «О гражданстве Российской Федерации» парламент смог принять лишь в мае 2002 года. Список можно продолжать.

Трудовой кодекс, реализующий нормы статьи 37 Конституции, был принят 30 декабря 2001 года, часть четвертая Гражданского кодекса, посвященная охране прав на интеллектуальную собственность, - в декабре 2006 года и так далее. А ведь все это происходило в сложнейших условиях экономического и финансового кризиса, конфликтов на Северном Кавказе, на фоне постоянных попыток оппозиции отправить в отставку Правительство и объявить импичмент Президенту.

Таким образом, наличия демократии и демократических механизмов абсолютно недостаточно для создания эффективного государства. И это не

только мой вывод. Для примера приведу цитату из известного всем Фрэнсиса Фукуямы: «если в наличии нет эффективных институтов, работоспособной политической системы и необходимого набора базовых общественных ценностей, то результатом самых демократических выборов становится возникновение формально легитимных, но абсолютно беспомощных структур».

Кстати, проблема недостаточной эффективности демократической модели государственности для посткризисных обществ вот уже много лет волнует специалистов. Поэтому, как мне представляется, выводы и рекомендации нашей конференции могли бы быть полезны и в этой области.

Решая практические вопросы продвижения и имплементации европейских избирательных стандартов, европейского опыта демократии, необходимо тщательно учитывать особенности исторических и культурных традиций, политических обычаев, системы ценностей. Если ценности демократии не стали для общественного сознания базовыми, а общественное участие в принятии решений является лишь формальностью, то любые, самые совершенные избирательные процедуры и механизмы выстраивания «политического диалога» останутся ничем иным, как бутафорией. А идеально соответствующая стандартам юридическая система будет все меньше совпадать с фактической реальностью.

Что касается Российской Федерации, то, без преувеличения, единственным инструментом предотвращения еще более серьезных провалов демократии в период трансформации стали институт единоличного Главы государства (в том виде, как он возник, развивался и как был закреплен в Конституции 1993 года), а также Конституционный Суд Российской Федерации. Оба этих института были не просто логическим элементом в системе разделения властей. Они стали несущей опорой, ключевой матрицей и одновременно - двигателем перемен, несмотря на все политические конфликты и «провалы демократии».

В 90-х годах прошлого века, когда политически расколотая Государственная Дума в течение почти десятилетия не принимала самых необходимых законов в области государственного устройства, федерализма, избирательного права, защиты прав и свобод граждан, именно решения Конституционного Суда Российской Федерации позволили заполнить этот правовой пробел. Кроме того, решения Конституционного Суда и сформулированные в них правовые позиции способствовали созданию в России элементов прецедентного права.

Другим инструментом реализации норм Конституции и правового обеспечения курса реформ стали указы Президента Российской Федерации. Президенту Российской Федерации приходилось постоянно выступать арбитром во взаимоотношениях между парламентом и правительством по поводу распределения полномочий, а также брать на себя ответственность за принятие непопулярных социально-экономических решений и заполнение «пробелов» правового регулирования в ситуации промедления или прямого противодействия законодательной власти. Практика издания в отсутствие необходимого законодательства президентских указов, имеющих силу закона, подвергалось жесткой критике со стороны правой и левой оппозиции.

В сложившейся ситуации Конституционный Суд Российской Федерации 30 апреля 1996 года принял специальное постановление, в котором указал следующее: «не противоречит Конституции Российской Федерации издание (Президентом) ... указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов».

Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 апреля 1996 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом» // СЗ РФ. 1996. №19. Ст. 2320.

Таким образом, именно благодаря существованию и деятельности института единоличного Главы государства и Конституционного Суда Российской Федерации постепенно происходила трансформация того переходного хаоса, который возник в конце 1980-х - начале 1990-х в нынешнюю правовую реальность. Оба этих института последовательно выполняли созидательную, конструктивную функцию, в том числе и в сфере обеспечения гарантий демократии, выборности, многопартийности, свободы слова и политической деятельности.

Важно отметить, что наряду с конструктивной функцией, и Президент, и Конституционный Суд выполняли также функцию охранительную, особенно в период 1993-1999 годов. Фактически, Президент России, как верховный политический арбитр, и Конституционный Суд как верховный юридический арбитр, довольно долгое время играли роль «парового клапана», помогая спустить «социальное давление», которое накапливалось в обществе в ситуации противостояния, когда силы по обеим сторонам «баррикад» были примерно равны. Сотни согласительных процедур инициировал Президент, десятки дел были рассмотрены в Конституционном Суде по вопросам взаимоотношений ветвей власти, по вопросам становления федерализма, по обеспечению равных гарантий избирательных прав граждан на всей территории страны. Именно это во многом способствовало удержанию политической и экономической ситуации в стране, как говорится, в «штатном режиме», помогало избегать сваливания разного рода опасных конфликтов в неконтролируемую стадию.

Единоличный глава государства и Конституционный Суд, помимо исполнения своих законодательно установленных функций, эффективно обеспечивали политическую и правовую защиту российских реформ на самом сложном этапе их реализации. В условиях прямого противостояния элит и ветвей власти, жизненно важен был единый центр, единый лидер, способный удержать линию, несмотря на все колебания и шатания, и обеспечить проведение курса.

И если уж говорить по поводу исключительной важности наличия специальных правовых и политических механизмов защиты демократии, прав и свобод граждан, то я бы напомнил, что одним из ключевых и порой наиболее эффективных инструментов является обращение к прямому волеизъявлению граждан - референдум.

В России этот механизм был создан еще в 1990 году и не раз сыграл исключительную роль в сохранении политической стабильности и демократии. И скажу по собственному опыту, что только обращение к прямому волеизъявлению граждан не раз помогало вывести политическую ситуацию из опасного тупика, в котором она оказывалась благодаря эксцессам нашей многопартийности.

В свое время наш великий соотечественник, нобелевский лауреат Лев Давидович Ландау сказал: «Если крах советской системы произойдет без третьей мировой войны, — это будет чудом». Как показала история, это чудо случилось. Безусловно, в переходный период случилось много трагических событий, исчез с карты мира Советский Союз, но все-таки, третьей мировой войны не произошло. И во многом, я считаю, это связано именно с тем, что процессы перемен после первоначальной попытки использовать «стихию свободы» постепенно входили в более-менее управляемое русло, что создавались разного рода страховочные механизмы, специальные политические и правовые инструменты.

Возвращаясь к истории 1990-го года отмечу, что разработкой российского закона «О референдуме» мы занялись сразу после первого съезда народных депутатов РСФСР. Я считал и считаю этот закон ключевым для успеха политической трансформации и выигрыша всей ситуации. Сейчас, конечно, можно подвести глубокую научную базу под это решение. Но в то время логика была очень простая - если ситуация в стране резко напрягается, то лучше все-таки, чтобы люди шли выяснять, кто прав, кто виноват, на избирательные участки, а не на баррикады. Именно для этого было очень нужен механизм, который во всем мире называется «референдум». И потом, после октября 1990-го года, когда российский закон о референдуме был принят, этот механизм не раз спасал ситуацию.

Кстати, чуть позже мне на глаза попалось определение демократии, которое дал известный политолог Адам Пржеворский: он назвал демократию системой, созданной для разрешения конфликтов таким образом, чтобы политические участники не убивали друг друга.

С этой точки зрения наш закон о референдуме был во всех смыслах одним из ключевых институтов и важнейшим охранительным механизмом демократии. И, как Вы помните, он неоднократно сработал. Он давал возможность «спускать пар», отводить деструктивную энергию.

Ту же функцию социально-политического «клапана» выполнял Конституционный Суд. При примерном равенстве сил в политическом конфликте стороны решали, что могут выиграть ситуацию в суде, а не на баррикадах. И, собственно, поэтому в течение 90-х годов в Конституционном Суде состоялось огромное количество очень ярких, очень важных, как нынче принято говорить, резонансных процессов, благодаря которым, с одной стороны, разрешались серьезные конфликты. А с другой стороны, в результате

действий Конституционного Суда неуклонно создавались жесткие юридические контуры, прокладывались траектории, по которым должны были двигаться все участники законодательного процесса, чтобы возникала должная правовая реальность - то есть та, которая соответствует нормам и принципам, заложенным в Конституции страны.

Конституционный Суд Российской Федерации играл и играет исключительную роль в укреплении основ государственности, в защите духа и буквы Конституции. И очень знаменательно, что сейчас, когда политическая жизнь в стране вошла в относительно стабильное русло, именно Конституционный Суд становится инициатором юридических форумов, подобных сегодняшнему. Это означает, что совершенствование и развитие российского права, процессы интернационализации права происходят в точном соответствии с нормами нашего Основного закона, соответствуют суверенным интересам страны. Но мы должны всегда очень точно оценивать уместность применения в конкретной ситуации международных стандартов и опыта других стран, а также возможные риски.

Многопартийность 1990-х годов возникла как мощный выплеск энергии масс, как «прорыв» стихийной политической лавы из-под гнета обветшавшей коммунистической системы. Многопартийность сегодня возникает не «снизу», а «сверху», образно говоря, в контролируемом режиме, в рамках международных стандартов, разного рода руководств и образцов. Но последствия для демократии и политические риски могут быть те же.

Образно говоря, такую роскошь, как многопартийный парламент, в котором нет устойчивого большинства и механизмов «принуждения к компромиссам», страны могут позволить себе только в условиях политической и экономической стабильности при отсутствии внешних и внутренних угроз. Но в условиях кризиса, необходимости принятия непопулярных мер обязательно будет востребован единый лидер и одна ответственная партия, способные принимать решения и отвечать за их последствия.