Игорь Борисович Борисов: Общественный контроль и легитимность власти

Игорь Борисович Борисов, кандидат юридических наук,

Председатель Совета Российского общественного института избирательного права

Общественный контроль и легитимность власти

Роль общественного контроля на выборах по-разному оценивается участниками избирательного процесса, избирателями и властными институтами. Вопрос о необходимости и пределах допустимости общественного контроля (наблюдения) на выборах встает после каждой избирательной кампании. Мнения политиков, общественников, правозащитников и организаторов выборов на этот современный институт демократии бывают прямо противоположные и порой даже излишне радикальные.

О важности контроля народа за должностными лицами и правителями государства упоминает в своих работах Аристотель, считая его одним из условий политической стабильности и процветания государства. «Враг народа», писал норвежский драматург XIX века Генрих Ибсен, не тот, кто противостоит власти, стремясь к ее ограничению, а тот, кто является сторонником избыточной власти, что приводит к утрате властью легитимности и тем самым к ее коллапсу.  Эти выводы остаются актуальными и при организации политической системы современного общества.

Бурно развивающиеся информационно-коммуникационные технологии объективно увеличивают полномочия государства в различных сферах регулирования общественных правоотношений, включая и выборы. Это, прежде всего, касается регулирования потоков информации в Интернете, регламентации доступа и хранения информации с вэб-камер, установленных на избирательных участках, а также данных ГАС «Выборы».

При увеличении властных полномочий любого государственного органа, в том числе и ЦИК России, на интуитивном уровне в той или иной степени каждый избиратель начинает подозревать, что государство пытается «прибрать к рукам» дополнительные властные полномочия, отойдя от установленных Конституцией принципов демократии. Как следствие, уменьшается доверие к избирательным органам, олицетворяющим власть в период организации выборов, и к избирательной системе, в целом.

Указанная тенденция объективно усиливается озабоченностью, присущей человечеству на протяжении большей части своей истории, связанной с возможным  злоупотреблением властью чиновником, обличенным властными полномочиями. В устах наиболее активных оппозиционных сил, будь то партии или общественные объединения, эти сомнения без задержки выливаются в лозунги уличной демократии – «Чурова в отставку!», «ЦИК расформировать!».

Эта тенденция должна быть компенсирована не ограничением свободы слова и свободы митингов, а совершенствованием  демократическим процессов  в сфере государственного регулирования избирательных процедур. Это необходимо самой власти  для увеличения ее собственной легитимности, в основе которой – власть народа, выявленная на выборах. Надо лечить болезнь, а не симптомы, ибо загнав ее внутрь, можно приди к еще более негативным явлениям.

В обществе сформирован запрос, направленный на объективный контроль над деятельностью властных институтов, априори обусловленный не недоверием к конкретным органам и организациям, а рядом психологических факторов. Если проигнорировать его, значит, можно нарушить равновесие в политической системе общества и постоянно ощущать назревающие социальные протесты и возмущения, порой не имеющие под собой реальных оснований, связанных со злоупотреблением властью. Вспомните активные уличные протесты после выборов в Государственную Думу шестого созыва и их неожиданный для большинства аналитиков резкий спад спустя буквально три месяца, после выборов Президента России 4 марта 2012 года, на которых была развернута беспрецедентная в мировой практике система видеоконтроля голосования.

С другой стороны, есть и другая сторона этой тенденции. Если общественному контролю предоставить неограниченные возможности, можно нарушить эффективную деятельность государства, что, в конечном счете, подорвет и саму демократию, базирующуюся на государственных институтах. Такие перекосы вряд ли будут способствовать реализации политических прав и свобод, а скорее стащат страну к анархии и социальным взрывам.

При этом не надо забывать (а порой необходимо почаще напоминать нашей общественности), что помимо общественного контроля, являющегося результатом гражданской активности, всегда существует и государственный контроль, который применяет к себе сама власть (внутриведомственный контроль, контроль со стороны специализированных правоохранительных органов и судов). Факты недобросовестной работы избирательных комиссий, отдельных членов избиркомов не должны умалчиваться, а должны быть предметом широкого обсуждения, в том числе и в стенах избирательного ведомства. 

Способы контроля над государственными органами можно разделить на два вида: правовой и политический. Если первая группа контроля предусматривает реализацию прав граждан через юридические институты и механизмы, прямо установленные в законодательстве (обжалования действий или бездействий в правоохранительные органы и суды), то вторая группа имеет политическую природу, основанную на демократических институтах современного общества. Речь идет о праве граждан на информацию и свободу слова, объединения, мирные собрания и шествия.

Удивительно, но именно способы политического контроля наиболее понятны населению, и как следствие, зачастую оказываются более эффективными. Однако в России политический контроль над выборами сегодня стал приобретать несколько искаженные формы, во многом обусловленные действующим избирательным законодательством.

В рамках политического контроля со стороны общества над государством надо четко различать и разделять сущностное содержание процедурно похожих, но совершенно разных явлений: борьбу против отступления властей от установленных и общепризнанных правил (борьба «против власти») и борьбу за участие во власти. Сегодня мы становимся свидетелями нового явления, когда под лозунгом борьбы «против фальсификаций на выборах» практически всеми оппозиционными политиками в России предпринимаются попытки оседлать волну недовольства (в широком смысле, а не только недовольство выборами) и направить ее в русло борьбы за участие во власти.

Эта системная (зачастую – преднамеренная) ошибка современных политиков, когда они начинают путать свое место в политической системе общества. Ведь многие оппозиционные партии видят свою основную роль в нацеленности против власти, выражающуюся в противодействии ей. В действительности, если борьба идет за власть, деятельность любой партии должна быть нацелена против других партий, в том числе и против той, которой принадлежит власть. Сегодня оппозиция утрачивает качество оппозиции в демократическом государстве, а становится «оппозицией» против демократического государства. И результаты этой «путаницы» проявляются уже сегодня, когда видно, что ущерб нанесен доверию граждан к демократическим институтам государства и избирательной системе в целом.  

Отчасти эта «путаница» - плод современного избирательного законодательства России, когда партии в рамках своей основной функции – борьбы за участие во власти –  обладают и эксклюзивными правами внешнего контроля над избирательными органами. В соответствии с избирательным законодательством наблюдателей на выборы из числа объединений граждан могут назначать только партии. На региональных выборах к наблюдению за выборами законодательством субъекта Российской Федерации к наблюдению общественники допущены примерно в 30 процентах субъектах.

В отсутствии легальной общественной оценки выборов партии вынуждены давать свою оценку, зачастую скатывающуюся от объективной и взвешенной  к политизированной и заинтересованной. Что де-факто, с одной стороны, влияет на прозрачность деятельности любой партии (ни одни федеральные выборы в России не смогли объединить оппозиционные партии в вопросах контроля над избирательным процессом), с другой – усиливает концентрирующий эффект  власти и ослабляет внешний политический контроль. Как отмечал Диего Валадес, политический контроль осуществляется людьми, в которых одерживает верх пристрастность оппозиции, зависимость от большинства и всеобщая субъективность. В идеале контроль должен быть беспристрастным, независимым и объективным.

Ситуация осложняется еще и тем, что злоупотребления в сфере контроля часто выставляются перед избирателями и средствами массовой информации в качестве проблем организации избирательных процедур. Еще не было случая, чтобы по результатам выборов, прошедших в России, все проигравшие партии признали свое поражение. Гораздо чаще мы слышим прямо противоположное – «власть не легитимна», «все наши голоса украли» и т.д., т.п. 

Однако все судебные вердикты, включая решения Европейского суда по правам человека, не находили правовых оснований для признания выборов не действительными, т.е. процедуры, в целом по России, не противоречили установленным правилам их проведения в демократическом обществе. При этом объемы зафиксированных «нарушений» партийными наблюдателями всегда поражали слух избирателей и, несомненно, имели политический эффект у определенной части электората. Позитивный эффект для партии, но никак не для государства и общества.

К сожалению, и сама борьба против незаконных действий власти также не является безупречной. Речь идет о борьбе, которая должна поддерживать равновесие в политической системе общества между властными институтами. Всегда в ее среде проявляются попытки изменения содержания власти, вплоть до растворения самой власти и ее дележе между различными политическими группами. В итоге эта борьба за участие во власти начинает идти в обход конституционных механизмов сменяемости власти.

Вспомните третий тур президентских выборов в Украине в 2004 году, назначенный «по требованию» многочисленных наблюдателей и не предусмотренный национальным законодательством, в результате которого в стране произошла смена правящих элит. Эта проблема также обусловлена отсутствием эффективных легальных и понятных инструментов осуществления контроля со стороны общества над действием властей.

Несомненно, функционирование государства в современных условиях демократии требует общественного контроля, но контроль должен иметь свои установленные разумные пределы, обеспечивающие функционирование властных институтов. Контроль должен отвечать не только реальным потребностям общества, но и, одновременно, действительным возможностям государства на данном историческом этапе своего развития.

Во-первых, контроль над властью – это тоже форма проявления власти. Соответственно инструменты контроля должны иметь двойственную направленность и должны быть подконтрольны обществу. В противном случае контроль над властью может превратиться в единственную бесконтрольную власть. Предпосылки этого наблюдаются после каждых выборов: общественный контроль без действенных противовесов пытается превратиться в единственную бесконтрольную власть, сопряженную с произволом и последующей «уличной демократией».

Мы становимся свидетелями процесса, порожденного «избытками» демократии, когда появляются две «власти» - править, сформированная большинством в рамках демократических процедур, и контролировать, принадлежащая меньшинству. Контроль над властью должен осуществляться не для ее подмены либо разрушения, а для защиты прав и свобод граждан и поддержки легитимности самой власти. 

Во-вторых. В рамках организации общественного контроля на выборах недопустимо использования модели недоверия и бюрократизма. Контроль не должен парализовать работу избирательных органов. В противном случае наблюдение сведется к взаимному блокированию, а чистота процедуры волеизъявления отойдет на второй план. К сожалению, факты бесконтрольного и агрессивного поведения наблюдателей на выборах становятся не единичными. И все чаще используются в качестве политических технологий в интересах партий или кандидатов. Как следствие, корпус наблюдателей на выборах противопоставляется организаторам выборов и борьба за чистоту выборов перерастает в борьбу наблюдателей и организаторов выборов, что не только мешает организации избирательных процедур, но и подрывает доверие избирателей к демократическим процессам.

К сожалению, последние федеральные кампании продемонстрировали работу некоторых наблюдательных объединений именно в этом ключе. Например, Ассоциация «Голос» нацеливает своих наблюдателей не на содействие реализации избирательных прав, а на фиксацию нарушений, что, естественно, не способствует позитивному развитию избирательного процесса, а порождает конфликты на избирательном участке.

В этой связи хотелось бы заметить следующее. Если контроль осуществляется ради защиты прав и интересов того, кто его проводит, неизбежный результат – парализация функций избирательной системы в ущерб избирателям и демократическому обществу. Поэтому функция контроля состоит не в том, чтобы вызвать паралич властных органов, а в том, чтобы разделить с ними ответственность, способствовать их лучшей работе и полной реализации прав избирателей.

В идеале общественный наблюдатель должен не просто исполнять свой гражданский долг, а соблюдать законность действий и процедур, должен уметь активно и правильно действовать, защищая закон, и представлять результаты своих наблюдений на благо общества.

В понятийном смысле «общественный контролер» –  термин гораздо шире, чем определение «наблюдатель», данное в статье 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Общественный контролер – это тот, кто пытается соблюсти законность, защитить и восстановить избирательные права граждан. Поэтому к этой категории помимо наблюдателей можно отнести практически всех специальных субъектов избирательного процесса – членов избирательной комиссии с правом решающего и совещательного голоса, кандидатов, их уполномоченных и доверенных лиц, представителей средств массовой информации и непосредственно избирателей, которые в рамках предоставленных им законом прав и полномочий реализуют задачи по общественному контролю.

Спектр инструментов работы общественных контролеров достаточно широк. Опыт построения демократии современной России свидетельствует, что ни одна определенная система общественного контроля или его конкретный инструмент не могут обеспечить во всех случаях, в любой сфере и в любой момент достижение одного и того же положительного результата. Эффективность инструментов определяется конкретной политической, социальной и экономической обстановкой, включая состояние законодательства, позиции политических сил в обществе, общественным ожиданием и запросами, уровнем доверия к власти и общественным институтам.

Инструменты общественного контроля не могут быть статичными, они должны изменяться с течением времени. Ведь не секрет, что инструменты контроля либо укрепляются, либо обесцениваются. Параллельно идет процесс, вырабатывающий механизмы, противодействующие контролю. 

Автор настоящих строк был свидетелем «избирательной» технологии, примененной одной из муниципальных комиссий Рязанской области, когда в отсутствии помещения для проведения заседаний комиссии, не только общественники, но и кандидаты гонялись за избирательной комиссией по всему району, чтобы сдать документы на регистрацию.

Несомненно, перечень инструментов общественного контроля ограничен. Однако возможности общественного контроля заключаются не в количестве инструментов, а в их комбинации и нюансах исполнения в каждом конкретном случае.

Общественный контроль осуществляется не для разрушения власти, хотя по своей природе направлен против тех или иных действий представителей власти, и не для ее подмены некой «группой контролеров», а для ее поддержания. И надо понимать, что все, направленное на ослабление инструментов контроля действия власти, прямо способствует снижению легитимности власти.

Но контроль является не только инструментом легитимации власти, он является проявлением рациональности власти, без чего власть была бы непонятной и неприемлемой. Поэтому контроль нельзя даже частично и временно превращать из реального в номинальный. На выборах в России порой сталкиваешься с ситуацией, когда на избирательном участке присутствует десяток «спящих» наблюдателей, имеющих слабое представление о том, для чего они присутствуют на голосовании и что они должны делать. Такое наблюдение можно отнести к пассивному созерцанию процесса и оно не имеет ничего общего с общественным контролем, направленным на соблюдение законности.

Мы должны понимать, что инструменты общественного контроля могут обладать только правовой природой. Немыслимо, чтобы власть, основанная на праве, допускала контроль над собой за пределами правового поля. Однако сегодня запрос общества на объективный общественный контроль на выборах реализуется около законными способами. На последних выборах Президента России Корпус наблюдателей «За чистые выборы», объединив в своих рядах восемьдесят тысяч молодых юристов, не смог самостоятельно направить наблюдателей на избирательные участки, так как не обладал по закону таким правом.

В итоге молодые люди присутствовали на избирательных участках, как представители одного из кандидатов. В результате, их выводы и оценки в глазах избирателей автоматически попали в группы «сомнительных», а общество не получило ответа на свой запрос об общественной оценке избирательных процедур.

Нет совершенных систем контроля, в том числе за избирательным процессом. Всякая система может подвергаться искажениям и испытывать разного рода давления. Во всяких системах сочетается правовая норма, политическая целесообразность, личная заинтересованность и профессиональная способность и даже моральная пригодность. А общественный контроль на выборах и независимые наблюдатели нужны абсолютно всем социальным группам, заинтересованным в развитии цивилизованного демократического общества. Создание системы общественного контроля на выборах требует комплексного подхода и активного участия всех субъектов политической деятельности: от государства и политических партий до общественных объединений и избирателей.

Без создания такой системы (на законодательном и организационном уровне) легитимность выборов и избранных органов будет постоянно ставиться под сомнение заинтересованными группами политического участия, преследующими цели участия во власти, а не борьбу за чистоту и законность проведения выборов. Природа не терпит пустоты. И полагаю, что в ближайшее время вопрос об общественном контроле на выборах найдет свое логическое завершение и обретет конкретные правовые контуры.