Алексей Владимирович Павлушкин,
кандидат юридических наук,
заведующий отделом мониторинга законодательства
Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации

Как отмечалось в предыдущей части статьи, Указом Президента Российской Федерации № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» утверждено Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации. Затем постановлением Правительством Российской Федерации от 19 августа 2011 г. утверждена Методика осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации. Однако данные нормативные правовые акты ориентированы на построение системы правового мониторинга исключительно в отношении системы органов исполнительной власти в Российской Федерации. В отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации возможности осуществления мониторинга этими актами весьма ограничены. Более того, указанные акты не предусматривают создания системы правового мониторинга на уровне муниципальных образований и избирательных комиссий.

При этом в Указе Президента Российской Федерации от 20.05.2011 г. № 657 Центральной избирательной комиссии Российской Федерации только рекомендовано ежегодно направлять в Минюст России предложения к проектам плана мониторинга и доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга. 

В то же время в ходе реализации Указа Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» ведется активная работа по созданию единой системы мониторинга правоприменения, в которую должны быть включены не только органы исполнительной власти, но все государственные и муниципальные органы в Российской Федерации.

В связи этим предлагается научная концепция правового мониторинга, которая включает в себя мониторинг не только непосредственно правоприменительной деятельности органов публичной власти, но и мониторинг действующих правовых актов, а также мониторинг проектов законов и иных нормативных правовых актов (включая законодательные предложения), а также мониторинг судебных решений и иных нормативных документов, принимаемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и избирательными комиссиями (ЦИК России, избирательных комиссий субъектов Федерации и избирательных комиссий муниципальных образований) в сфере реализации активного и пассивного избирательного права. 

Как известно, в законодательстве широко заметна тенденция регулирования организации проведения фактических (функциональных) мониторинговых исследований в различных отраслях и сферах государственной деятельности. При этом возникает вопрос о соотношении этих видов мониторинга с правовым мониторингом. Поэтому проводя правовой мониторинг и оценку его результатов, необходимо определиться с целесообразностью учета результатов фактических (функциональных) мониторинговых исследований или же использовать исключительно правовые показатели. В любом случае необходимо учитывать, что при проведении большинства фактических (функциональных) мониторинговых исследований образуется информация, которая может быть использована в ходе правового мониторинга. Следует отметить, что согласно статье 21 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств" (Заключена в г. Кишиневе 7.10.2002 года) стороны признают необходимость создания на основе избирательных органов государств-участников настоящей Конвенции Межгосударственного избирательного совета, призванного содействовать проведению наблюдения за выборами в государствах-участниках настоящей Конвенции.

В настоящее время избирательные комиссии всех уровней наиболее активны не в осуществлении мониторинга правоприменения, а именно в проведении фактических (функциональных) мониторинговых исследований.

Это подтверждается и нормативной правовой базой. В числе одного из первых актов в сфере мониторинга необходимо отметить Распоряжение Премьера Правительства Москвы и Председателя Центризбиркома России от 5.06.1997 № 580-РП-90-Р. В результате реализации данного акта планировалась сокращение реально необходимого срока деятельности участковых избирательных комиссий, в том числе, за счет мониторинга явки избирателей на избирательные участки в реальном времени.

РЦОИТ при ЦИК России проводится еженедельный мониторинг деятельности избирательных комиссий ряда субъектов Российской Федерации по обучению и информированию организаторов выборов и иных участников избирательного процесса в субъектах Российской Федерации в ходе подготовки к единому дню голосования (см., например, Выписку из протокола заседания ЦИК России от 23.03.2011 № 252-1-5 «О выполнении Сводного плана основных мероприятий по повышению правовой культуры избирателей (участников референдума), обучению организаторов выборов и референдумов, совершенствованию и развитию избирательных технологий в Российской Федерации на 2010 год». 

РЦОИТ при ЦИК России, а также избирательные комиссии субъектов Российской Федерации осуществляют проведение мониторинга участия молодежных организаций в выборах различного уровня, в том числе выборах в органы местного самоуправления, и размещение результатов данных исследований на сайтах избирательных комиссий в сети Интернет; проведение мониторинга информационных материалов, размещенных в общероссийских и региональных периодических печатных изданиях, о ходе подготовки и проведения выборов федерального, регионального и муниципального уровней; совершенствование методик мониторинга информационных материалов СМИ, поиск новых способов и форм мониторинга (см., например, Постановление ЦИК России от 14.04.2009 № 156/1111-5 «О Комплексе мер по повышению правовой культуры избирателей (участников референдума), обучению организаторов выборов и референдумов и других участников избирательного и референдумного процессов в Российской Федерации на 2009 - 2011 годы»). 

В свою очередь, РЦОИТ при ЦИК России проводил доработку и усовершенствование специализированного программного обеспечения, программно-техническое сопровождение информационно-аналитической системы РЦОИТ при ЦИК России для проведения мониторинговых исследований (Постановление ЦИК России от 4.04.2012 № 116/909-6 «О Сводном плане основных мероприятий по повышению правовой культуры избирателей (участников референдума), обучению организаторов выборов и референдумов, совершенствованию и развитию избирательных технологий в Российской Федерации на 2012 год», пункт 3.16).

Согласно Постановлению ЦИК России от 25.05.2011 № 12/130-6 контроль за своевременным размещением и актуализацией информационного наполнения сайтов ИКСРФ и их мониторинг осуществляет Управление организации избирательного процесса Аппарата ЦИК России во взаимодействии с соответствующими управлениями Аппарата ЦИК России.

Следует отметить, что в Пермском крае текущая и окончательная оценка эффективности реализации программы развития политической культуры и гражданского образования населения края и отдельных ее мероприятий осуществляется на основе мониторингов (данные Пермской краевой избирательной комиссии, СМИ, опросы. Постановлением Избирательной комиссии Свердловской области от 12.11.2009 № 23/84 выделяется специальный раздел IV «Задачи в сфере мониторинга состояния правовой культуры», где, в том числе, предусмотрена организация мониторинга уровня и состояния правовой культуры граждан, проблем общественного мнения в сфере реализации избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. Нередко актами комиссий предусмотрено проведение мониторинга информационных материалов по освещению в окружных и районных средствах массовой информации избирательной кампании.

Также предусматривается организация и проведение мониторинга электронных и печатных средств массовой информации, размещающих материалы о деятельности избирательных комиссий, а также мониторинг обращений избирателей.

Постановлением Избирательной комиссии Иркутской области от 16.02.2010 № 24/309 предусмотрено формирование системы мониторинга отношения различных категорий избирателей к участию в выборах и к деятельности избирательных комиссий различных уровней.

Собственно правовому мониторингу в системе избирательных комиссий посвящено не так много нормативных правовых актов.

Так, к числу функций Общественного научно-методического консультативного совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации отнесено участие в мониторинге российского законодательства о выборах, референдуме, голосованиях, в том числе по отзыву депутатов, выборных должностных лиц, а также участие в мониторинге, анализе, подготовке сравнительных таблиц и экспертной оценки международных избирательных стандартов, решений Европейского Суда по правам человека, а также законодательства о выборах иностранных государств, практики проведения выборов, референдумов в иностранных государствах и новейших избирательных технологий (Постановление ЦИК России от 23.06.2010 № 208/1406-5).

Законодательная Дума Хабаровского края утвердила план основных мероприятий по реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (постановление от 22 декабря 2010 г. № 294). Так, пунктом 22 предусматривается осуществлять мониторинг изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», по результатам мониторинга – подготовку законодательных инициатив по внесению изменений в Избирательный кодекс края. Ответственными являются постоянный комитет Законодательной Думы по вопросам государственного устройства и местного самоуправления, аппарат Законодательной Думы. Как можно заметить участие краевой избирательной комиссии в данном мониторинге напрямую не предусмотрено. 

Более логичным в этом отношении выглядит Распоряжение Администрации Псковской области от 24.03.2011 № 63-Р, где предусмотрен мониторинг участия политических партий в выборах представительных органов разного уровня. Ответственными за проведение такого мониторинга является избирательная комиссия Псковской области.

Постановлением Избирательной комиссии Ярославской области от 29.07.2009 № 50/403-4 утвержден план взаимодействия Избирательной комиссии Ярославской области с общественными организациями инвалидов Ярославской области на 2009-2011 годы. Пунктом 10 указанного плана предусмотрено проведение мониторинга мер территориальных избирательных комиссий по реализации избирательных прав граждан с ограниченными физическими возможностями. В статье 13 Постановления Избирательной комиссии Пермского края от 05.07.2007 № 02/01 «Об утверждении Регламента Избирательной комиссии Пермского края» закреплено, что Председатель данной комиссии координирует взаимодействие с территориальными избирательными комиссиями Пермского края по вопросам мониторинга их деятельности и другим по вопросам.

В Нижегородской области предусмотрено проведение Избирательной комиссией области мониторинга обращений участников избирательного процесса в избирательные комиссии области. Что представляется также весьма полезным и достойным повсеместного распространения – это проведение Избирательной комиссией мониторинга судебных споров о нарушениях избирательных прав, отмене решения избирательной комиссии об итогах голосования (пункт 1.20 Постановления Избирательной комиссии области от 26.07.2011 № 102).

Следует учитывать, что правовой мониторинг встраивается в систему противодействия коррупции, включая антикоррупционную экспертизу. Анализ нормативных правовых актов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации показывает, что гораздо более активно данными комиссиями проводится антикоррупционный мониторинг, нежели мониторинг правоприменения. Соответствующие акты по противодействию коррупции принимаются во всей системе избирательных комиссий Российской Федерации. Это, например, Постановление Центральной избирательной комиссии Республики Мордовия от 25.02.2011 № 88/808-4, Решение Избирательной комиссии Республики Хакасия от 28.12.2010 № 129/848-5, Постановление Облизбиркома Иркутской области от 18.01.2011 № 46/608. Однако нельзя забывать, что антикоррупционный мониторинг является только одной из составных частей правового мониторинга.

В этой связи как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимо дальнейшая законодательная регламентация активного участия всей системы избирательных комиссий в организации и проведении мониторинга правоприменения. Таким образом, федеральное избирательное законодательство следует дополнить положениями, относящими осуществление мониторинга правоприменения в сфере избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации к компетенции всей системы избирательных комиссий в Российской Федерации.