Алексей Владимирович Павлушкин,
кандидат юридических наук,
заведующий отделом мониторинга законодательства
Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации

(статья опубликована в научно-аналитическом журнале «Гражданин. Выборы. Власть» №2/2013 - приложении к журналу «Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации»)

Правовой мониторинг, осуществляемый избирательными комиссиями

В юридической науке одной из основных задач исследований эффективности права практически всегда являлась подготовка научно обоснованных рекомендаций по совершенствованию законодательства. Эта деятельность потребовала предварительного осмысления подходов к оценке социальной эффективности тех правовых норм, которые предполагалось совершенствовать. Однако универсальная методика оценки эффективности действия правовых норм так и не была сформулирована. 

Среди ученых так и не сложилось единства взглядов по вопросу, что следует понимать под эффективностью правовых норм.

В настоящее время весьма актуальна задача по разработке основ методологии изучения эффективности правовых норм для проведения соответствующих исследований в различных отраслях права по единообразной методике. С этой целью предпринимаются попытки использовать различные юридические технологии. В юридической литературе под ними предложено понимать систему научно обоснованного комплекса приемов, методов, других правовых инструментов, а также процедур их использования, с помощью которых оптимально используются необходимые ресурсы (финансовые, организационные и т.д.) с целью формирования эффективных юридических решений. Одной из современных юридических технологий является правовой мониторинг, под которым понимается комплексный структурный и информационно-аналитический механизм анализа и оценки нормативного правового акта на всех этапах его создания и применения. Иногда в литературе, федеральных нормативных правовых актах и законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации используются сходные понятия: мониторинг правоприменения, мониторинг законодательства, мониторинг законодательства и правоприменительной практики и др. (не вдаваясь в различия в определениях данных дефиниций, далее мы будем использовать их как синонимы). Ниже будут рассмотрены отдельные вопросы регламентации осуществления правового мониторинга в Российской Федерации, включая деятельность избирательных комиссий в этой сфере.

20 мая 2011 года был издан Указ Президента Российской Федерации № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации». Этим указом утверждено и Положение о мониторинге правоприменения в Российской Федерации. Под мониторингом правоприменения понимается комплексная и плановая деятельность, осуществляемая федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу нормативных правовых актов. 

Правительство Российской Федерации в трехмесячный срок утвердило методику осуществления мониторинга (постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 694 «Об утверждении методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации»). Эта Методика устанавливает правила и определяет показатели осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Следует особо подчеркнуть, что несомненным достоинством методики является ее универсальность, а следовательно, возможность ее применения ко всем отраслям, подотраслям и институтам законодательства, включая избирательную сферу. При этом вполне естественно, что для использования исключительно в целях мониторинга правоприменения в сфере выборов методика может быть дополнена новыми положениями. Это предусмотрено непосредственно самой методикой. Принятие данных нормативных правовых актов дает качественно новый импульс дальнейшим научным и практическим разработкам в сфере мониторинга. 

В соответствии с вышеназванным указом Президента Российской Федерации основной целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы Российской Федерации. Мониторинг правоприменения проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления. В настоящее время распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 августа 2012 г. № 1396-р утвержден План мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2013 год. Мониторинг правоприменения в сфере выборов данным планом не предусмотрен. Однако следует учитывать, что при наличии соответствующего поручения Президента Российской Федерации или Правительства Российской Федерации мониторинг осуществляется без внесения изменений в утвержденный Правительством план мониторинга. Кроме того, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления по собственной инициативе также могут осуществлять мониторинг. 

Кроме того, следует учитывать, что в соответствии с методикой мониторинга правоприменения проводятся текущий и оперативный виды мониторинга. Текущий мониторинг осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов, оперативный – в течение первого года действия нормативных правовых актов Российской Федерации, выполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и постановлений Европейского Суда по правам человека. Таким образом, в течение первого года действия нормативных правовых актов в сфере выборов может быть осуществлен оперативный мониторинг.

Первый доклад о результатах мониторинга правоприменения в Российской Федерации за 2011 год был размещен на официальных сайтах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, а также Минюста России в Интернете в марте 2013 года.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации идет активное внедрение правового мониторинга в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. В ряде субъектов Федерации (около двадцати) уже приняты законы, закрепляющие нормативные основы проведения правового мониторинга. Однако анализ законодательства и правоприменительной практики субъектов Российской Федерации в сфере организации и проведения правового мониторинга показывает, что данная деятельность регионов разрозненна, осуществляется на основе неоднородных показателей, что существенно затрудняет обобщение результатов проведенного мониторинга, выявление схожих проблем правоприменения, а также выработку предложений по совершенствованию нормативного регулирования на общероссийском уровне.

Как и на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации нередко предусматривается подготовка докладов о правовом мониторинге. Иногда при этом упоминаются и избирательные комиссии. Так, постановлением Алтайского краевого Законодательного Собрания от 31 марта 2011 года № 161 предусмотрено направление доклада в избирательную комиссию края. Аналогичным образом предусматривается направление доклада председателю Избирательной комиссии Краснодарского края (постановление Законодательного Собрания Краснодарского края от 18.11.2009 № 1650-П).

Сходная схема применяется и в некоторых муниципальных образованиях. В качестве примера можно привести распоряжение Администрации г. Салехарда Ямало-Ненецкого автономного округа от 9 июня 2009 года № 540-р «О мониторинге правового пространства муниципального образования город Салехард в Администрации города Салехарда». Так, на основании решения комиссии по мониторингу правового пространства результаты мониторинга направляются в избирательную комиссию города (пункт 3.1.7).

Согласно статье 9 Закона Калужской области от 28 марта 2013 года № 407-ОЗ «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Калужской области» при проведении мониторинга используется информация о практике применения нормативных правовых актов Калужской области, поступившая в том числе от Избирательной комиссии Калужской области.

В Республике Алтай, Пермском крае инициатором проведения мониторинга является и региональная избирательная комиссия (статья 3 Закона Республики Алтай от 4 октября 2012 года № 49-РЗ «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов в Республике Алтай», статья 6 Закона Пермского края от 4 февраля 2013 г. № 163-ПК «О правовом мониторинге в Пермском крае»). В Оренбургской области избирательная комиссия области названа не только инициатором, но и участником мониторинга правоприменительной практики законов Оренбургской области (постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 18 апреля 2012 года № 819 «О положении о проведении в Законодательном Собрании Оренбургской области мониторинга правоприменительной практики законов Оренбургской области»). 

Однако в отдельных субъектах Российской Федерации наблюдается и обратный процесс. Так, ранее Избирательная комиссия Московской области также обозначалась не только инициатором, но и участником мониторинга правоприменительной практики законов Московской области (постановление Московской областной Думы от 3 сентября 2009 года № 7/88-П «О Положении о проведении в Московской областной Думе мониторинга правоприменительной практики законов Московской области»). Однако в новом Положении о порядке проведения правового мониторинга в Московской областной Думе об Избирательной комиссии области речь уже не идет.

По моему мнению, наиболее определенно относительно роли избирательных комиссий в осуществлении правового мониторинга высказался законодатель Ямало-Ненецкого автономного округа. Так, прямо установлено, что избирательная комиссия автономного округа является одним из субъектов, осуществляющих проведение мониторинга в пределах своей компетенции или на основании специальных полномочий, которыми они наделены нормативным правовым актом автономного округа (статья 5 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 июня 2009 года № 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе»).

Органами исполнительной власти субъектов Федерации также принимается значительное число нормативных правовых актов в сфере правового мониторинга. Так, Указом Председателя Правительства Республики Тыва от 10 июня 2011 года № 83 «О некоторых мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657» Избирательной комиссии Республики Тыва предложено представлять предложения к проектам планов мониторинга правоприменения, докладов о результатах мониторинга по соответствующим отраслям их деятельности. Согласно Указу Губернатора Оренбургской области от 9 июля 2012 года № 430-ук «Об организации мониторинга правоприменения в Оренбургской области» при подготовке проекта плана мониторинга законодательства Оренбургской области учитываются предложения Избирательной комиссии Оренбургской области. В соответствии с Указом Губернатора Кировской области от 10 февраля 2012 года № 17 «О мониторинге правоприменения, осуществляемом органами исполнительной власти Кировской области» проект плана мониторинга ежегодно разрабатывается Правовым управлением администрации Правительства области с учетом предложений Избирательной комиссии Кировской области.

В постановлении Губернатора Рязанской области от 29 августа 2012 года № 55-пг «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации»23 Избирательной комиссии Рязанской области рекомендовано организовать проведение текущего и оперативного мониторинга правоприменения в пределах своих полномочий и ежегодно до 1 апреля направлять в правительство области предложения по вопросам мониторинга правоприменения в Российской Федерации и предложения по совершенствованию нормативной правовой системы Рязанской области.

В научных исследованиях отмечается, что правовой мониторинг не ограничивается только анализом и прогнозом действия законов, большая нагрузка ложится на законопроектную работу. В связи с этим актуально изучение вопросов регламентации избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы. В настоящее время согласно данным ЦИК России правом законодательной инициативы обладают избирательные комиссии 62 субъектов Федерации. Соответственно, 21 избирательная комиссия субъекта Российской Федерации таким правом не наделена. 

Полномочия по участию в законотворческом процессе в стадии законодательной инициативы позволяют избирательным комиссиям обозначить потребности правового регулирования, пробелы в котором выявляются в ходе их правоприменительной деятельности, обозначить правовые позиции организаторов выборов. И если ранее признавалась недостаточность использования избирательными комиссиями субъектов Федерации права законодательной инициативы, то в настоящее время избирательные комиссии в основном активно взаимодействуют с региональными отделениями политических партий в ходе разработки проектов законов субъектов Российской Федерации о выборах. При этом избирательные комиссии, не обладающие правом законодательной инициативы, в процессе совершенствования регионального избирательного законодательства взаимодействуют с региональными отделениями политических партий на этапе обсуждения законопроектов в составе рабочих групп и в соответствующих комитетах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

В юридической литературе подчеркивается, что «региональные избирательные комиссии обладают правом законодательной инициативы по вопросам выборов и референдумов, организации своей деятельности». Здесь необходимо уточнить, что в высших нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (конституциях и уставах) используется более широкий спектр формулировок в отношении права законодательной инициативы избирательных комиссий. Достаточно часто упоминается о таком праве исключительно по вопросам ведения комиссии (например, статья 76 Конституции Республики Татарстан, статья 87 Конституции Чеченской Республики, статья 67 Устава (Основного закона) Рязанской области, статья 67 Устава Сахалинской области). В некоторых субъектах Российской Федерации используются сходные формулировки. Так, в статье 27 Устава Ярославской области установлено, что право законодательной инициативы принадлежит также избирательной комиссии области по вопросам, входящим в ее компетенцию.

Конституция Республики Карелия ограничивает право законодательной инициативы Центральной избирательной комиссии республики только вопросами избирательного законодательства. В отдельных субъектах Российской Федерации право законодательной инициативы также принадлежит избирательной комиссии не только по вопросам собственной организации и деятельности, но и по аналогичным вопросам территориальных избирательных комиссий (например, статья 53 Устава Иркутской области). Более того, в ряде субъектов Российской Федерации право законодательной инициативы избирательной комиссии вообще не ограничивается определенным кругом вопросов (например, статья 85 Конституции Республики Мордовия, статья 31 Устава Ленинградской области).

В настоящее время необходима активная работа по созданию единой системы мониторинга правоприменения. Однако необходимо констатировать, что названные ранее Указ Президента Российской Федерации № 657 и постановление Правительства Российской Федерации № 694 больше ориентированы на мониторинг федерального законодательства. Хотя данный указ Президента Российской Федерации и предусматривает широкие полномочия органов власти субъектов Российской Федерации, но в методике осуществления мониторинга им уже уделено значительно меньше внимания.

Однако ограничения в составе объектов мониторинга правоприменения таких актов, как нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные нормативные правовые акты, не отвечают комплексному характеру указанной деятельности. 

При этом в муниципальных правовых актах нередки ограничения по числу инициаторов проведения мониторинга, в том числе в избирательной сфере. Например, устанавливается, что при подготовке предложений в проект плана мониторинга учитываются предложения только избирательного органа уровня субъекта Российской Федерации – Центральной избирательной комиссии Чувашской Республики (постановление администрации Цивильского района Чувашской Республики от 28 ноября 2011 года № 772 «Положение о мониторинге правоприменения в Цивильском районе Чувашской Республики»). В то же время в одном из муниципалитетов Свердловской области при подготовке предложений в проект плана мониторинга учитываются предложения не только Избирательной комиссии Свердловской области, но и районной территориальной избирательной комиссии (постановление Администрации Невьянского городского округа от 27 февраля 2012 года № 375-п «Об организации мониторинга правоприменения в Невьянском городском округе»).

Однако даже в рамках одного субъекта Российской Федерации муниципальное нормотворчество может быть весьма противоречиво. Так, в одном из муниципальных образований Ставропольского края (причем сельском!) при подготовке предложений в проект плана мониторинга нормативных правовых актов администрации учитываются предложения только Избирательной комиссии Ставропольского края (постановление администрации села Воздвиженского Апанасенковского района Ставропольского края от 2 апреля 2012 года № 25-п «Об организации мониторинга правоприменения в муниципальном образовании села Воздвиженского Апанасенковского района Ставропольского края»). 
Такая же ситуация складывается и на уровне самого района, что закреплено в постановлении администрации Апанасенковского муниципального района от 2 марта 2012 года № 105-п «Об организации мониторинга правоприменения в Апанасенковском муниципальном районе Ставропольского края».

В самом г. Ставрополе при подготовке предложений в проект плана мониторинга решений Ставропольской городской Думы учитываются предложения только избирательной комиссии города Ставрополя, а Избирательная комиссия Ставропольского края уже не упоминается (решение Ставропольской городской Думы от 25 апреля 2012 года № 199 «Об утверждении Порядка организации и проведения мониторинга решений Ставропольской городской Думы, носящих характер нормативных правовых актов»). Наиболее предпочтительным нам представляется решение этого вопроса в г. Кисловодске. Так, при подготовке предложений в проект плана мониторинга муниципальных правовых актов учитываются предложения не только Избирательной комиссии Ставропольского края, но и территориальной избирательной комиссии, а также избирательной комиссии города-курорта Кисловодска (решение Думы города-курорта Кисловодска от 25 ноября 2011 года № 126-411 «Об утверждении Положения о мониторинге муниципальных правовых актов города-курорта Кисловодска»).

Еще раз подчеркнем, что федеральные нормативные правовые акты ориентированы на построение системы правового мониторинга исключительно в отношении системы органов исполнительной власти в Российской Федерации. В отношении органов государственной власти и государственных органов субъектов Российской Федерации возможности осуществления мониторинга этими актами весьма ограничены. Более того, указанные акты не предусматривают создания системы правового мониторинга на уровне органов местного самоуправления и избирательных комиссий.

При этом в Указе Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 Центральной избирательной комиссии Российской Федерации только рекомендовано ежегодно направлять в Министерство юстиции Российской Федерации предложения к проектам плана мониторинга и доклада Президенту Российской Федерации о результатах мониторинга. 

Собственно же правовому мониторингу в системе избирательных комиссий Российской Федерации посвящено не так много нормативных правовых актов. 

Следует отметить, что согласно статье 21 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств (заключена в г. Кишиневе 7 октября 2002 года) стороны признают необходимость создания на основе избирательных органов государств – участников данной Конвенции Межгосударственного избирательного совета, призванного содействовать проведению наблюдения за выборами в государствах – участниках Конвенции. Полагаем, что в функции данного органа могло бы входить и осуществление мониторинга в сфере стандартов демократических выборов, избирательных прав и свобод.

К числу функций Общественного научно-методического консультативного совета при Центральной избирательной комиссии Российской Федерации отнесено участие в мониторинге российского законодательства о выборах, референдуме, голосованиях, в том числе по отзыву депутатов, выборных должностных лиц, а также участие в мониторинге, анализе, подготовке сравнительных таблиц и экспертной оценки международных избирательных стандартов, решений Европейского Суда по правам человека, а также законодательства о выборах иностранных государств, практики проведения выборов, референдумов в иностранных государствах и новейших избирательных технологий (постановление ЦИК России от 23 июня 2010 года № 208/1406-5).

31 июля 2013 года был утвержден Регламент использования ГАС «Выборы» для решения задач, связанных с автоматизацией избирательных процессов и обеспечением деятельности избирательных комиссий в части информирования о нормативных правовых и иных актах, связанных с организацией и проведением выборов, референдумов, отзывов. Данный Регламент определяет порядок представления и систематизации избирательными комиссиями различного уровня информации, необходимой для создания формализованных показателей, характеризующих избирательные кампании, кампании референдума, иных формализованных показателей для задач ГАС «Выборы», информации о нормативных правовых и иных актах, связанных с организацией и проведением выборов, референдумов, голосованием по отзыву руководителей субъектов Федерации, голосованием по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, избранных по мажоритарной избирательной системе, нормативных правовых актов, определяющих компетенцию избирательных комиссий.

Важно подчеркнуть, что речь в документе не только о нормативных правовых актах, но и об уставах зарегистрированных политических партий, имеющих право участвовать в выборах. И хотя указанный Регламент имеет процедурный и даже технологический характер, его реализация будет способствовать эффективному проведению мониторинговых исследований в избирательной сфере.

Законодательная Дума Хабаровского края утвердила План основных мероприятий по реализации положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (постановление от 22 декабря 2010 года № 294). Так, пунктом 22 этого плана предусматривалось осуществлять мониторинг изменений в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», по результатам мониторинга – подготовку законодательных инициатив по внесению изменений в Избирательный кодекс Хабаровского края. Ответственными являются постоянный комитет Законодательной Думы по вопросам государственного устройства и местного самоуправления, аппарат Законодательной Думы. Как можно заметить, участие краевой избирательной комиссии в данном мониторинге напрямую не предусмотрено. 

Более логичным в этом отношении выглядит распоряжение Администрации Псковской области от 24 марта 2011 года № 63-Р «Об утверждении Плана работы Администрации области по реализации в 2011 году основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 30 ноября 2010 года», где был предусмотрен мониторинг участия политических партий в выборах представительных органов разного уровня. Ответственной за проведение такого мониторинга являлась Избирательная комиссия Псковской области. 

В Нижегородской области предусмотрено проведение областной избирательной комиссией мониторинга обращений участников избирательного процесса в избирательные комиссии области. Что представляется также весьма полезным и достойным повсеместного распространения – это проведение избирательной комиссией мониторинга судебных споров о нарушениях избирательных прав, отмене решения избирательной комиссии об итогах голосования (пункт 1.20 постановления Избирательной комиссии Нижегородской области от 26 июля 2011 года № 102). Однако, по нашему мнению, данное положение требует своего дальнейшего развития. В частности, необходим мониторинг судебных решений и по другим направлениям. К ним можно отнести следующие вопросы:

• назначение (неназначение) выборов;
• подготовка и проведение выборов;
• определение границ избирательных округов, образование избирательных округов, избирательных участков;
• формирование избирательных комиссий;
• составление списков избирателей;
• выдвижение и регистрация кандидатов;
• сбор подписей избирателей;
• предвыборная агитация;
• финансирование выборов;
• определение результатов выборов;
• по жалобам на действия (бездействие) избирательных комиссий;
• обжалование актов органов государственной власти и избирательных комиссий;
• избирательные фонды;
• организация и порядок голосования;
• подсудность дел и др.

Отдельно необходимо выделять вопросы регистрации инициативной группы по проведению референдума.

В связи с вышеизложенным предлагается научная концепция правового мониторинга в сфере выборов, которая включает в себя мониторинг не только непосредственно правоприменительной деятельности органов публичной власти, но и мониторинг действующих правовых актов, а также мониторинг проектов законов и иных нормативных правовых актов (включая законодательные предложения), а также мониторинг судебных решений и иных нормативных документов, принимаемых федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и избирательными комиссиями (ЦИК России, избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации и избирательными комиссиями муниципальных образований) в сфере реализации активного и пассивного избирательного права.

Функциональные мониторинговые исследования в системе избирательных комиссий

Как известно, в законодательстве широко заметна тенденция регулирования организации проведения функциональных (фактических) мониторинговых исследований в различных отраслях и сферах государственной деятельности. При этом возникает вопрос о соотношении этих видов мониторинга с правовым мониторингом. Поэтому проводя правовой мониторинг и оценку его результатов, необходимо определиться с целесообразностью учета результатов функциональных (фактических) мониторинговых исследований или же использовать исключительно правовые показатели. В любом случае необходимо учитывать, что при проведении большинства функциональных (фактических) мониторинговых исследований образуется информация, которая может быть использована в ходе правового мониторинга.

Анализ более двухсот актов федерального законодательства в отношении федеральных органов исполнительной власти показал, что в большинстве случаев в них закреплены именно функциональные мониторинги. В настоящее время избирательные комиссии всех уровней также наиболее активны не в осуществлении правового мониторинга, а именно в проведении функциональных (фактических) мониторинговых исследований. Это подтверждается и нормативной правовой базой.

Так, Российский центр обучения избирательным технологиям при ЦИК России проводит еженедельный мониторинг деятельности избирательных комиссий ряда субъектов Российской Федерации по обучению и информированию организаторов выборов и иных участников избирательного процесса в субъектах Российской Федерации в ходе подготовки к единому дню голосования. Кроме того, РЦОИТ при ЦИК России, а также избирательные комиссии субъектов Российской Федерации осуществляют проведение мониторинга участия молодежных организаций в выборах различного уровня, в том числе выборах в органы местного самоуправления, и размещение результатов данных исследований на сайтах избирательных комиссий в Интернете; проведение мониторинга информационных материалов, размещенных в общероссийских и региональных периодических печатных изданиях, о ходе подготовки и проведения выборов федерального, регионального и муниципального уровней; совершенствование методик мониторинга информационных материалов СМИ, поиск новых способов и форм мониторинга. 

Согласно постановлению ЦИК России от 25 мая 2011 года № 12/130-6 «О Программе информационно-разъяснительной деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в период подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва» контроль за своевременным размещением и актуализацией информационного наполнения сайтов ИКСРФ и их мониторинг осуществляет Управление организации избирательного процесса Аппарата ЦИК России во взаимодействии с соответствующими управлениями Аппарата ЦИК России.

Важным направлением мониторинга является оценка информационной открытости деятельности избирательных комиссий. Особое внимание здесь уделяется вопросам использования новых информационных технологий, включая Интернет.

Отметим, что мониторинг информационной открытости центральных избирательных органов ряда государств был проведен Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (информация находится на сайте ЦИК России). Для сравнения были выбраны сайты центральных избирательных органов Российской Федерации, Соединенных Штатов Америки, Республики Перу, Федеративной Республики Германия и Украины. Кроме того, при анализе объемов официальных сайтов центральных избирательных органов в качестве индикатора также был рассмотрен сайт Государственной избирательной комиссии Республики Польша, являющийся одним из крупнейших в мире.

Был определен перечень из 32 критериев, позволяющих установить степень информационной открытости сайтов избирательных органов. Оценивалась доступность для граждан сведений о нормотворческой деятельности, принятых решениях, ходе и результатах избирательных кампаний, результатах международной деятельности и так далее. Анализ показал, что наибольшую информационную открытость демонстрирует сайт Центральной избирательной комиссии Российской Федерации (удовлетворяет 26 из 32 критериев).

Таким образом, ЦИК России в максимальной степени использует возможности Интернета для информирования о своей деятельности. В то же время анализ информационного наполнения сайтов избирательных комиссий ряда субъектов Российской Федерации Интернет-портала ГАС «Выборы», мониторинг сайтов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации показал, что при работе с интернет-сайтами отдельные избирательные комиссии допускают нарушения Инструкции по размещению данных Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» в Интернете, утвержденной постановлением ЦИК России от 28 февраля 2007 года № 200/1255-4, как в части размещения на сайтах Интернет-портала ГАС «Выборы» обязательной информации, так и в части соблюдения установленных сроков ее размещения. Все это было отмечено в постановлении ЦИК России от 23 декабря 2009 года № 186/1309-5.

Последний по времени проведения анализ сайтов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, в которых проходила подготовка к проведению 8 сентября 2013 года выборов, показал, что большинство избирательных комиссий в целом удовлетворительно и своевременно проводят информационное наполнение разделов «Единый день голосования» на своих сайтах (см. постановление ЦИК России от 24 июля 2013 года № 183/1280-6 «О практике работы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по информированию участников избирательного процесса посредством сайтов комиссий в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»). 

Следует отметить, что в субъектах Российской Федерации складывается похожая картина в отношении функциональных мониторинговых исследований. Так, в Пермском крае текущая и окончательная оценка эффективности реализации программы развития политической культуры и гражданского образования населения края и отдельных ее мероприятий осуществляется на основе мониторингов (данные Пермской краевой избирательной комиссии, СМИ, опросы). Постановлением Избирательной комиссии Свердловской области от 12 ноября 2009 года № 23/84 выделялся специальный раздел IV «Задачи в сфере мониторинга состояния правовой культуры», где в том числе была предусмотрена организация мониторинга уровня и состояния правовой культуры граждан, проблем общественного мнения в сфере реализации избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. 

Постановлением Избирательной комиссии Ярославской области от 29 июля 2009 года № 50/403-4 был утвержден план взаимодействия Избирательной комиссии Ярославской области с общественными организациями инвалидов Ярославской области. Пунктом 10 указанного плана предусмотрено проведение мониторинга деятельности территориальных избирательных комиссий по реализации избирательных прав граждан с ограниченными физическими возможностями. В статье 13 постановления Избирательной комиссии Пермского края от 5 июля 2007 года № 02/01 «Об утверждении Регламента Избирательной комиссии Пермского края» закреплено, что председатель данной комиссии координирует взаимодействие с территориальными избирательными комиссиями Пермского края по вопросам мониторинга их деятельности и другим.

Постановлением Избирательной комиссии Иркутской области от 16 февраля 2010 года № 24/309 было предусмотрено формирование системы мониторинга отношения различных категорий избирателей к участию в выборах и к деятельности избирательных комиссий различных уровней. Нередко актами комиссий предусмотрено проведение мониторинга информационных материалов по освещению избирательной кампании в средствах массовой информации субъектов Российской Федерации. Также предусматривается организация и проведение мониторинга электронных и печатных средств массовой информации, размещающих материалы о деятельности избирательных комиссий, и мониторинг обращений избирателей.

Следует учитывать, что мониторинг встраивается в систему противодействия коррупции, включая антикоррупционную экспертизу. Анализ нормативных правовых актов избирательных комиссий субъектов Российской Федерации показывает, что гораздо более активно данными комиссиями проводится антикоррупционный мониторинг, нежели правовой мониторинг. Соответствующие акты по противодействию коррупции принимаются субъектами во всей системе избирательных комиссий. Это, например, постановление Центральной избирательной комиссии Республики Мордовия от 25 февраля 2011 года № 88/808-4 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Центральной избирательной комиссии Республики Мордовия», решение Избирательной комиссии Республики Хакасия от 28 декабря 2010 года № 129/848-5 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Избирательной комиссии Республики Хакасия», постановление Избирательной комиссии Иркутской области от 18 января 2011 г. № 46/608 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Избирательной комиссии Иркутской области». Однако нельзя забывать, что антикоррупционный мониторинг является только одной из составных частей мониторинговых исследований в системе избирательных комиссий.

В связи с этим как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходима дальнейшая законодательная регламентация активного участия всей системы избирательных комиссий в организации и проведении мониторинга. Федеральное избирательное законодательство следует дополнить положениями, относящими осуществление мониторинга в сфере избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации к компетенции всей системы избирательных комиссий в Российской Федерации.