Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах, обзорный анализ

14.02.2013

Всеволод Иванович Васильев,
главный научный сотрудник отдела
конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации,
доктор юридических наук, профессор

Законодательное регулирование избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах, обзорный анализ

Вопрос о виде избирательной системы, применяемой на выборах в конкретном муниципальном образовании, остается до сих пор дискуссионным, сопровождаемым периодическими попытками ввести в практику выборов представительных органов муниципальных образований всех типов, если не пропорциональную, то по крайней мере, смешанную (мажоритарно-пропорциональную) избирательную систему. Намерения перевести выборы представительных органов местного самоуправления на избирательные системы, по которым формируются федеральные и региональные законодательные органы, направлены на укрепление единства государственного руководства через каналы партийного влияния на деятельность местного самоуправления. Однако это слабо согласуется с конституционным принципом самостоятельности местного самоуправления, предполагающим и организационную самостоятельность муниципалитетов.

Согласно части 1 статьи 131 Конституции Российской Федерации структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, а согласно пункту 4 части 1 статьи 44 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»¹ (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) порядок формирования представительных органов муниципальных образований определяется уставами муниципального образования.

Тем не менее, Президентом Российской Федерации на одном из заседаний Государственного Совета поставлена задача развития политической конкуренции на муниципальном уровне². Однако местное самоуправление вряд ли можно считать политической организацией. Оно не занимается политической деятельностью. Как и местное самоуправление в подавляющем большинстве зарубежных стран, оно ведает местными хозяйственными и коммунальными делами, обеспечивает социальную поддержку определенных слоев населения (во Франции, например, законом прямо запрещалось муниципалитетам принимать какие-либо политические декларации или заявления). Это, конечно, не означает, что нужно отторгать политические партии от муниципалитетов, но логичнее всего, с нашей точки зрения, было бы участие этих партий в соревновании кандидатов на выборах в мажоритарных округах, особенно в муниципальных образованиях с небольшим числом избирателей.

1. В принципиальном плане муниципальным выборам больше подходит мажоритарная избирательная система. Пропорциональная система отдаляет депутатов от избирателей, ослабляет их прямые контакты, которые в наибольшей мере обеспечиваются выборами депутатов именно по мажоритарной системе, поскольку в этих условиях можно полнее учитывать настроения, волю, мнения, нужды, потребности конкретных людей и их малых групп. Пропорциональная система выборов подходит больше к крупным муниципальным образованиям, особенно к крупным городским округам, где депутаты сравнительно отдалены от избирателей и избиратели практически не знают их в лицо.

В небольших по численности населения муниципальных образованиях с малым числом избирателей и депутатов практически невозможно распределение мандатов согласно количеству голосов, полученных партийными списками. Широко известен случай проведения выборов в представительный орган сельского поселения Хомутинино (Увельский район Челябинской области), насчитывающий 10 депутатов, по пропорциональной избирательной системе. Это была явная пародия на выборы, когда 1262 избирателя голосовали за списки «Единой России», КПРФ и ЛДПР, составленные под диктовку местного «хозяина» - директора санатория, от воли которого зависело получение работы многими избирателями. Только в ячейку «Единой России» за один день было набрано 260 человек – пятая часть взрослого населения села. В депутаты прошли все «нужные» люди и не прошел ни один из «оппозиционеров» - критиков директора санатория³.

В отличие от федеральных и региональных выборов, на муниципальных выборах согласно подпункту 25 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»⁴ избирательными объединениями выступают не только политические партии и их структурные подразделения, но и иные общественные объединения, уставы которых предусматривают возможность их участия в выборах. Однако в соответствии с новой редакцией указанной статьи Федерального закона они могут участвовать в выборах депутатов представительных органов муниципальных образований только в одномандатных и (или) многомандатных избирательных округах, то есть в тех случаях, когда на муниципальных выборах применяется мажоритарная система⁵. Выдвигать свои списки кандидатов при пропорциональной системе и соревноваться с политическими партиями они не вправе. Таким образом, продвижение на муниципальный уровень пропорциональной системы существенно ограничивает возможность участие общественников в избирательном процессе. Это отнюдь не способствует развитию демократии на муниципальном уровне, где она больше всего нужна и адекватна природе местного самоуправления.

Конечно, не следует забывать положение указанного федерального избирательного закона о том, что если законом субъекта Российской Федерации предусмотрено, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков, законом субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены гарантии права реализации гражданами Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами представительных органов муниципального образования (пункт 3.1 статьи 32 указанного Федерального закона). К сожалению, правоприменительная практика показывает, что это положение Федерального закона фактически остается на бумаге. Причина тому – не только его декларативность, но и нежелание региональных органов ее преодолевать. Данное положение содержится только в небольшом числе законов субъектов Российской Федерации. Например, в Законе Карачаево-Черкесской Республики от 3 июля 2006 г. № 44-РЗ «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц местного самоуправления в Карачаево-Черкесской Республике» установлено, что в случае, если уставом городского округа или муниципального района будет предусмотрено, что выборы депутатов представительного органа проводятся по пропорциональной системе, избирательные объединения вправе выдвинуть в составе списков кандидатов граждан Российской Федерации, не являющихся членами данного избирательного объединения, причем указанные граждане могут составлять не более 50 процентов от числа кандидатов, включенных в список кандидатов.

В Законе о муниципальных выборах в Рязанской области от 12 сентября 2007 года № 127-ОЗ (в редакции от 3 декабря 2009 года № 136-ОЗ) определено, что зарегистрированные в соответствии с законом общественные объединения, не являющиеся политическими партиями, и их структурные подразделения вправе предлагать кандидатуры для включения их в списки кандидатов, выдвигаемых избирательными объединениями. Причем избирательное объединение вправе выдвигать в составе муниципального списка кандидатов лиц, не являющихся членами избирательных объединений, числом не более 25 процентов от числа кандидатов, включенных в муниципальный список кандидатов.

Касаясь порядка включения кандидатов – общественников в списки кандидатов, выдвигаемых политическими партиями, законы субъектов Российской Федерации обычно отсылают к Федеральному закону «О политических партиях». В некоторых случаях этот порядок подробно описывается в самом законе субъекта Российской Федерации. Например, в Законе о муниципальных выборах в Республике Ингушетия от 28 мая 2009 года № 24-РЗ содержится статья «Гарантии граждан на право выдвижения в составе единых списков кандидатов», в которой говорится:

каждый гражданин Российской Федерации, обладающий пассивным избирательным правом, в течение трех дней со дня официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов депутатов представительного органа муниципального образования вправе обратиться в любое местное (первичное) отделение политической партии, с предложением включить его в единый список кандидатов, выдвигаемый этой политической партией. В случае поддержки этой кандидатуры не менее чем десятью членами (участниками) политической партии, она должна быть рассмотрена на общем собрании местного (первичного) отделения политической партии, при решении вопросов, связанных с участием политической партии, в муниципальных выборах, о выдвижении единого списка кандидатов (если этот вопрос отнесен к их компетенции) наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в единый список кандидатов;
если в соответствии с уставом политической партии, принятие решения о выдвижении единого списка кандидатов находится в компетенции регионального отделения политической партии, кандидатура рассматривается на конференции регионального отделения политической партии, после прохождения процедуры, установленной частью 1 настоящей статьи, при решении вопросов, связанных с участием политической партии, в муниципальных выборах, о выдвижении единого списка кандидатов наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в единый список кандидатов;
в случаях, предусмотренных уставом политической партии, кандидатура, поддержанная общим собранием или конференцией регионального отделения политической партии, подлежит рассмотрению на съезде (конференции) политической партии, при решении вопросов, связанных с участием политической партии, в муниципальных выборах, о выдвижении единого списка кандидатов наравне с иными кандидатурами, которые предлагаются к включению в единый список кандидатов;
отсутствие обращений, предусмотренных частью 1 настоящей статьи, не препятствует принятию избирательным объединением по собственной инициативе и в соответствии с его уставом решения о включении гражданина Российской Федерации, не являющегося членом (участником) данной политической партии, в выдвигаемый единый список кандидатов при наличии письменного заявления этого гражданина о согласии баллотироваться в составе единого списка кандидатов. При этом указанные граждане не могут составлять более 50 процентов от числа кандидатов, включенных в единый список кандидатов.

Но независимо от того, подробно или коротко говорится в законах субъектов Российской Федерации о гарантиях граждан на право выдвижения в составе единых списков кандидатов политических партий, соответствующих обязанностей партий ни федеральное, ни региональное законодательство не содержит. Поэтому говорить о реальных возможностях граждан выдвинуть свою кандидатуру на выборах, которые проводятся по пропорциональной системе, весьма проблематично. Между тем, реализация в соответствующих формах указанной нормы Федерального закона позволила бы на муниципальном уровне сочетать решение как общих задач данного муниципального образования, так и более конкретных, приближенных к непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения. Но для этого надо, чтобы в указанном Федеральном законе шла речь не о «праве» избирательного объединения включать или не включать в списки кандидатов граждан, не состоящих в рядах данного объединения, но об обязанности делать это.

Не стоит забывать при этом о статье 19 Конституции Российской Федерации, где говорится, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от его принадлежности к общественным объединениям. А право избирать и быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления отнесено Конституцией Российской Федерации к основным правам и свободам человека и гражданина.

2. Проблемы применения пропорциональной избирательной системы на муниципальных выборах почти однозначно связаны с проблемами использования смешанной избирательной системы, в которой сочетаются элементы пропорциональной и мажоритарной избирательных систем. 17 октября 2008 года Государственная Дума приняла в первом чтении федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и в Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», внесенный депутатами Государственной Думы О.В. Шеиным, А.М. Бабаковым и С.П. Горячевой. Законом, принятым в первом чтении указанные федеральные законы дополнялись положением, в соответствии с которым не менее 50 процентов депутатов представительных органов муниципального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения должны избираться по единому избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за списки кандидатов в депутаты, выдвинутые избирательными объединениями.

21 октября 2008 года в Государственную Думу поступил несколько запоздалый официальный отзыв на законопроект, уже принятый в первом чтении в качестве закона, от Правительства Российской Федерации, в котором этот законопроект критиковался и не поддерживался Правительством. В нем отмечалось, что не все политические партии имеют региональные и местные отделения. Кроме того, указывалось, что принятие законопроекта приведет к возникновению ряда внутренних противоречий между нормами Федерального закона № 131-ФЗ. Так, в данном законе предусмотривалась возможность отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления (пункт 5 части 1 статьи 17, части 1, 2 и 7 статьи 24, часть 1 статьи 39, пункт 8 части 10 статьи 10), которая могла быть реализована исключительно при применении мажоритарной избирательной системы. Институт отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления не может быть использован в отношении депутатов, избранных по пропорциональной или смешанной избирательным системам.

Частью 4 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ установлено, что представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов этих поселений, что не согласуется с предлагаемым в законопроекте избранием данного органа исключительно на основании выборов с использованием смешанной избирательной системы. Принятие предлагаемых изменений приведет к необходимости отказа от одного из способов формирования представительного органа муниципального района.

Кроме того, введение смешанной избирательной системы на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований потребует пересмотра редакции частей 6-8 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ, в частности в отношении повышения минимальной численности депутатов представительных органов в целях соблюдения принципа пропорциональности при распределении депутатских мандатов.

С этими замечаниями трудно было не согласиться, и, хотя критикуемый законопроект стал уже законом в первом чтении, дальнейшая его судьба туманна – принятие его в окончательном виде отложено до лучших времен.

Пожалуй, самый существенный недостаток данного законопроекта заключался в том, что он предлагал применять смешанную избирательную систему к выборам представительных органов всех районных муниципальных образований и городских округов, не учитывая чрезвычайного разнообразия этих муниципальных образований и по численности населения, и, соответственно, по численности избирателей, и по их территориальным размерам и по многим другим основаниям.

3. Надо иметь в виду, что еще до того, как в Государственной Думе приняли в первом чтении указанный закон, в Федеральный закон № 131-ФЗ были внесены поправки Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации»⁶, предусматривающие возможность применения пропорциональной и смешанных избирательных систем при выборах представительных органов местного самоуправления. Но при этом упор сделан на необходимость учета особенностей каждого муниципального образования при введении той или иной избирательной системы. В части 3 измененной статьи 23 Федерального закона № 131-ФЗ говорится, что в соответствии с установленными законами субъектов Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании. Этими поправками указанные выше противоречия некоторых статей Федерального закона № 131-ФЗ отнюдь не были преодолены. Например, вопрос о том, как быть с правом отзыва депутата, если применяется пропорциональная или смешанная избирательные системы, не решен. Однако субъектам Российской Федерации ничего не оставалось делать, как следовать новациям Федерального закона № 131-ФЗ.

К 1 июня 2010 года большинство субъектов Российской Федерации внесло изменения в свои законы о муниципальных выборах в соответствии с новыми установлениями Федерального закона № 131-ФЗ о применении на выборах различных видов избирательных систем. Однако, сохраняя приверженность традиционной мажоритарной системе выборов, в законах о выборах восемнадцати субъектов Российской Федерации определено, что на муниципальных выборах применяется только эта система⁷. Поскольку по смыслу Федерального закона № 131-ФЗ законами субъектов Российской Федерации муниципальным образованиям должен быть определен перечень возможных видов (а не одного вида) избирательных систем числом не менее двух, некоторые субъекты Федерации (Магаданская и Орловская области) называют в качестве различных систем мажоритарную систему относительного большинства и мажоритарную систему абсолютного большинства, хотя обе они являются разновидностью одной и той же избирательной системы.

В общем можно констатировать, что у значительной части субъектов Федерации наблюдается тенденция сопротивления прямым установлениям Федерального закона № 131-ФЗ с целью сохранения на муниципальных выборах мажоритарной избирательной системы как наиболее приемлемой и подходящей при формировании представительных органов муниципалитетов всех видов. В то же время многие субъекты Российской Федерации приняли законы, которыми устанавливается, что кроме мажоритарной (абсолютного и относительного большинства) на муниципальных выборах может применяться пропорциональная и смешанная – мажоритарно-пропорциональная (с различной долей кандидатов, баллотирующихся по спискам избирательных объединений) избирательные системы, причем более чем в двух третях субъектов Российской Федерации (исключая те, где оставлена мажоритарная система) возможно применение всех трех избирательных систем – мажоритарной, пропорциональной и смешанной, а примерно в одной трети – двух избирательных систем – мажоритарной и смешанной.

4. В Федеральном законе № 131-ФЗ указывается, что законом субъекта Российской Федерации могут быть определены условия применения видов избирательных систем в муниципальных образованиях, перечень которых является открытым. При этом он включает главные условия, к которым относятся численность избирателей в муниципальном образовании и вид муниципального образования.

Анализ законов субъектов Российской Федерации о муниципальных выборах показывает, что пределы усмотрения субъектов Российской Федерации при определении применения устанавливаемых ими избирательных систем в муниципальных образованиях весьма широки. Законами устанавливается численность избирателей в муниципальных образованиях безотносительно к видам муниципальных образований, виды муниципальных образований безотносительно к численности проживающих в них избирателей, наконец сочетание видов муниципальных образований и численности избирателей (иногда населения) в них, требующие применения соответствующих избирательных систем. Тенденция здесь заключается в том, что в сельских и городских поселениях применяется преимущественно мажоритарная избирательная система абсолютного или относительного большинства или – значительно реже – смешанная система (иногда пропорциональная). В городских округах и муниципальных районах – смешанная и пропорциональная. В ряде случаев смешанная или пропорциональная избирательные системы устанавливаются только для городских округов, причем иногда с условием наличия в них значительного числа зарегистрированных избирателей – свыше 150 тысяч (Краснодарский край), 100 тысяч (Приморский край, Рязанская область), 80 тысяч человек (Белгородская область). В отдельных законах для городских округов устанавливается только смешанная избирательная система, если число избирателей в этих округах составляет не менее 20 тысяч человек (Тульская область). В некоторых законах субъектов Федерации о муниципальных выборах указывается, что в муниципальных образованиях (безотносительно к их виду) с числом избирателей не менее 100 тысяч человек применяется смешанная избирательная система, а в остальных муниципальных образованиях – мажоритарная избирательная система. Какими объективными обстоятельствами объясняется такая разница в подходах к определению особенностей применения избирательных систем из содержания законов понять невозможно.

Однако общей чертой всех законов субъектов Российской Федерации о муниципальных выборах является то, что применение мажоритарной системы в ее меньшем или большем объеме (целиком или частично) предусматривается во всех субъектах Российской Федерации без исключения.

Называя избирательные системы, которые могут применяться на муниципальных выборах, законы субъектов Российской Федерации, как правило, подробно раскрывают содержание каждой из них, определяя специфику выдвижения кандидатов и порядок распределения депутатских мандатов. Поскольку набор возможных для применения избирательных систем весьма различен для разных регионов, неодинаково по объему и регулирование методик распределения мандатов. Особенно обширно оно в тех регионах, где определен в качестве применяемых весь набор возможных избирательных систем. Например, в Республике Саха (Якутия), в Республике Мордовия, в Ульяновской области муниципалитетам предлагаются семь избирательных систем: мажоритарная относительного большинства; смешанная с закрытым списком кандидатов; смешанная с открытым списком кандидатов, в которой мандаты внутри списков кандидатов распределяются с использованием рейтингов кандидатов; смешанная с открытым списком кандидатов, в которой мандаты внутри списков кандидатов распределяются с использованием избирательных сумм списков кандидатов; пропорциональная с закрытыми списками кандидатов; пропорциональная с открытыми списками кандидатов, в которой мандаты внутри списков кандидатов распределяются с использованием рейтинга кандидатов; пропорциональная с открытыми списками кандидатов, в которой мандаты распределяются с использованием избирательных сумм кандидатов. Описание довольно сложных процедур распределения мандатов занимает в законах данных субъектов Российской Федерации не одну страницу. Можно предположить, что такое «богатство возможностей» при организации муниципальных выборов вряд ли оправдано. Очевидно, что на решение местных законодателей повлияли методические рекомендации «сверху», не столько «переваренные» применительно к местным условиям, сколько просто повторенные в нормативном акте и, по видимому, полностью не применяемые на практике.

5. Поскольку в Федеральном законе № 131-ФЗ установлено, что применение той или иной избирательной системы в конкретном муниципальном образовании определяется уставом данного муниципального образования, вряд ли оправдано в законе субъекта Федерации точное указание муниципалитета, в котором должна использоваться данная избирательная система. Тем не менее, в первоначальной редакции законов некоторых субъектов Федерации, регулирующих применение избирательных систем на муниципальных выборах, прямо указывались муниципальные образования, где должна использоваться данная избирательная система. Например, в Законе Нижегородской области о выборах депутатов представительных органов муниципальных образований говорилось, что в городах областного значения – Нижний Новгород, Дзержинск, Арзамас не менее одной трети, но не более одной второй от установленного числа депутатов представительного органа муниципального образования избирается по единому муниципальному округу. В новой редакции закона данного субъекта Федерации такой детализации нет. Единственным из действующих законов субъектов Федерации, где сохранилось указание конкретного муниципального образования, на выборах представительного органа которого действует определенная избирательная система, является закон Ставропольского края. В нем прямо записано, что уставом муниципального образования, являющегося административным центром субъекта Российской Федерации, устанавливается, что при проведении выборов депутатов представительного органа этого муниципального образования применяется пропорциональная избирательная система.

Некоторые субъекты Российской Федерации нередко определяют в своих законах численность депутатов, избираемых по спискам и по мажоритарным округам при смешанной избирательной системе, вид округов (одномандатные или многомандатные) при мажоритарной системе, возможность избирательного объединения разбивать список кандидатов на общемуниципальную и внутримунипальные группы. В других субъектах Российской Федерации решение этих вопросов предоставлено муниципальным образованиям, что на наш взгляд, предпочтительней.

Наиболее приемлемым, дающим возможность оптимального учета местных условий и особенностей, является определение региональным законом в общей форме основных разновидностей избирательных систем, применяемых в данном субъекте Федерации с предоставлением самим муниципальным образованиям возможности выбрать наиболее подходящую из них и закрепить ее в уставе (например, так сделано в Законе о муниципальных выборах в Республике Бурятия).

Следует заметить, что в числе объективных, существенных условий применения пропорциональной или смешанной избирательных систем могло быть определено наличие или отсутствие на местах подразделений политических партий или других избирательных объединений. Однако такого условия нет ни в одном законе субъекта Российской Федерации о муниципальных выборах.

6. И Федеральный закон № 131-ФЗ, и многие законы субъектов Российской Федерации о муниципальных выборах, касаясь вопроса об избирательных системах, используют формулы «могут применяться», «выборы могут проводиться по таким-то избирательным системам». Такая осторожность, в частности, может быть объяснена коллизионностью некоторых норм избирательного законодательства. Трудности возникают, например, в связи с тем, что пункт 2 части 4 статьи 35 Федерального закона № 131-ФЗ предусматривает: в представительном органе муниципального района число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от общей численности депутатов представительного органа района. В то же время пункт 4 статьи 18 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает, что одномандатные или многомандатные округа должны образовываться с соблюдением примерного равенства одномандатных избирательных округов по числу избирателей с допустимым отклонением от средней нормы представительства избирателей не более чем на 10 процентов, а в труднодоступных или отдаленных местностях – не более чем на 30 процентов.

Если при выборах представительного органа муниципального района применяется мажоритарная система, нередки ситуации, когда число депутатов, избираемых от одного поселения при соблюдении принципа равенства избирательных округов, предусмотренного Федеральным законом № 67-ФЗ, превышает две пятых от общего числа депутатов представительного органа муниципального района. Таким образом нарушаются требования Федерального закона № 131-ФЗ.

Эта коллизия разрешается нередко в пользу одного закона при нарушении другого. В некоторых же субъектах Федерации нашли выход из положения. Хотя здесь представительные органы муниципальных районов избираются по мажоритарной системе, на выборах некоторых из них применяются смешанная или пропорциональные избирательные системы. Оговорки, которые при этом делаются в законах субъектов Российской Федерации (Краснодарский край, Новосибирская, Воронежская, Архангельская области) таковы: если в муниципальных районах, в которых при применении мажоритарной системы число депутатов, избираемых от одного поселения, может превысить две пятых установленной численности представительного органа муниципального района, применяются пропорциональная или смешанные системы. Таким образом, введение пропорциональной или смешанной избирательной систем служит способом преодоления противоречий двух федеральных законов, но отнюдь не связано с объективной необходимостью применять их в данном муниципальном районе.

7. Если для установления избирательных систем в сложившихся муниципальных образованиях существуют достаточно подробные законодательные установления (хотя не всегда достаточно последовательные), то порядок определения избирательных систем на выборах представительных органов во вновь образуемых муниципальных территориях, определен не по всем параметрам. Не всегда однозначно трактуется и сам термин «вновь созданные муниципальные образования».

При подготовке Федерального закона № 131-ФЗ уже существовали возникшие ранее муниципальные образования со статусом, определенным для них Федеральным законом от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». И хотя статус этих муниципальных образований существенно изменился, вряд ли можно считать их вновь созданными. Скорее их следует определить как обновленные муниципальные образования (по составу, характеристике действующих на их территориях органов местного самоуправления и по другим свойствам). Что касается вновь созданных в это время муниципальных образований, то ими были многие поселенческие, главным образом сельские муниципальные образования.

Теперь, когда Федеральный закон № 131-ФЗ вступил в силу, ко вновь образованным муниципальным образованиям следует относить те, которые появились или могут появиться в соответствии с условиями, определенными в самом Федеральном законе № 131-ФЗ. На основании части 8 статьи 13 указанного Федерального закона создание вновь образованных муниципальных единиц является следствием преобразования муниципальных образований в случаях объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований; объединения двух и более муниципальных районов, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований; разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений, а также разделения муниципального района. Кроме этого, создание вновь образованных поселений в соответствии с частью 1 статьи 13.2 указанного Федерального закона осуществляется в населенных пунктах, расположенных на межселенных территориях.

Объективная специфика и особенности правового положения вновь образованного муниципального образования состоят в том, что на момент его создания в нем отсутствуют органы местного самоуправления. Их предстоит сформировать, причем для того, чтобы определиться, какова должна быть их структура, согласно части 5 статьи 34 Федерального закона № 131-ФЗ, необходимо проведение местного референдума (в муниципальных образованиях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек – схода граждан). При отсутствии предусмотренной указанным Федеральным законом инициативы граждан о проведении местного референдума, структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 85 Федерального закона № 131-ФЗ численность представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных образований и сроки их полномочий, которые не могут быть менее двух лет, а также порядок формирования представительных органов первого созыва вновь образованных муниципальных районов (путем прямых выборов или путем представительства от поселений), дата выборов вновь образованных муниципальных образований устанавливаются законом субъекта Российской Федерации. Данная статья имелась еще в первоначальной редакции указанного закона, и такой же она осталась после внесения в него Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93-ФЗ изменений, установивших возможность разнообразия избирательных систем на муниципальных выборах (в ней нет указаний на то, что законом субъекта Российской Федерации определяется также избирательная система на соответствующих муниципальных выборах). Этот очевидный пробел в статье 85 Федерального закона № 131-ФЗ можно было бы восполнить, опираясь на принцип организационной самостоятельности местного самоуправления, путем решения вопроса об избирательной системе на местном референдуме, где определяется структура органа местного самоуправления вновь созданного муниципального образования. Однако этого сделано не было, и законодательство пошло другим путем.

В ряде случаев субъекты Российской Федерации в содержание своих законов, о которых говорится в пункте 2 части 1 статьи 85 Федерального закона № 131-ФЗ, добавили положение о виде избирательной системы для ее применения на выборах представительного органа вновь созданного муниципального образования. Данный порядок применяется в Республике Саха (Якутия) и Республике Тыва. При этом в законе содержится оговорка, что если соответствующим законом указанные положения не определены, представительный орган муниципального образования первого созыва избирается по смешанной избирательной системе с закрытыми списками кандидатов.

В других субъектах Федерации нормы, устанавливающие вид избирательной системы, применяемой на выборах депутатов представительных органов во вновь образованных муниципальных образованиях, прямо отражены в законах о муниципальных выборах субъектов Российской Федерации. Как правило, выборы в указанные органы местного самоуправления проводятся по мажоритарной избирательной системе. Данный подход используется, например, в Республике Адыгея, Республики Дагестан, Оренбургской, Самарской, Ульяновской и Кемеровской областях.

По Закону Ивановской области от 26 ноября 2009 года № 130-ОЗ о муниципальных выборах применяемая избирательная система зависит от типа муниципального образования. Этим законом выборы депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного поселения проводятся по мажоритарной избирательной системе относительного большинства. Выборы депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального района и городского округа проводятся по смешанной избирательной системе.

Никаких объективных обстоятельств для установления особого порядка выборов представительных органов вновь образованных муниципальных образований в принципе не существует. Лучше всего, демократичнее было бы, если представительный орган такого муниципального образования согласно воле избирателей, выраженной на местном референдуме, избирался по той системе, которая больше подходит данному муниципальному образованию.

8. Суммируя изложенное, можно сделать несколько общих выводов:

законы ряда субъектов Федерации расходятся с федеральным законодательством. Данными законами на муниципальных выборах предусматривается применение традиционной мажоритарной системы (с различными модификациями), хотя Федеральный закон № 131-ФЗ предполагает необходимость установления законами субъектов Федерации нескольких избирательных систем (включая пропорциональную и смешанную), из которых конкретные муниципалитеты выбирают с учетом ограничений, установленных законами субъектов Российской Федерации, наиболее подходящую к их условиям. При данных обстоятельствах требуются дополнительные усилия федеральных контрольных и надзорных органов для приведения законов субъектов Федерации в соответствие с Федеральным законом № 131-ФЗ. Однако это был бы односторонний, в известном смысле, формальный подход, не учитывающий внутренние противоречия самого Федерального закона № 131-ФЗ;
сохраняя мажоритарную систему выборов, субъекты Федерации обеспечивают возможность реализации отзыва депутатов, который практически неприменим при смешанной и пропорциональной избирательных системах. Институт отзыва депутатов закреплен в Федеральном законе № 131-ФЗ и соответствует демократической природе местного самоуправления, как власти, наиболее приближенной к населению и зависимой в своих действиях от воли избирателей. Необходимо определиться в приоритетности либо института отзыва, либо пропорциональной и смешанной избирательной систем и соответственно изменить Федеральный закон № 131-ФЗ. Решение может быть двояким: либо упразднение института отзыва депутатов избирателями, либо внедрение на муниципальных выборах пропорциональной и смешанной избирательных систем. Длительное существование противоречивых норм Федерального закона № 131-ФЗ дискредитирует этот акт, затрудняя применение его норм органами местного самоуправления.
Существует мнение, что отзыв депутатов представительного органа местного самоуправления очень трудно применить из-за сложностей его процедуры. И, действительно, на практике отзывы депутатов чрезвычайно редки, чтобы не сказать, что их вообще нет. Но тогда следует подумать над упрощением процедуры отзыва. Нельзя столь долго оставлять этот институт в качестве демократической декорации и при этом печалиться о том, что население не участвует в осуществлении местного самоуправления;
требует внимание законодателя противоречие некоторых норм двух Федеральных законов: Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Речь идет о принципе равенства представительства избирателей, закрепленном в избирательном федеральном законе и о правиле, установленном федеральным законом о местном самоуправлении, согласно которому число депутатов, избираемых в представительный орган муниципального района от одного поселения, не может превышать две пятых от установленной численности представительного органа муниципального района.
Противоречивость норм указанных двух законов появилась, как только вступили в силу соответствующие нормы Федерального закона № 131-ФЗ. С тех пор прошло уже несколько лет. А спор о том, какой закон «главней», какой и как надо исправлять, продолжается. В результате сложилась неодинаковая практика правоприменения. Причем по рекомендации Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, несогласной с правильностью и обоснованностью нормы Федерального закона № 131-ФЗ, некоторые субъекты Российской Федерации установили смешанную избирательную систему на выборах представительных органов муниципальных районов⁸. В этих субъектах Федерации проблема как бы решена. Но другие субъекты Федерации этого не сделали и там по воле местных властей применяются либо нормы избирательного закона, либо нормы закона о местном самоуправлении.
Представляется, что законодателю пора вмешаться в спор и ликвидировать противоречие двух важных федеральных законов;
признавая целесообразность присутствия партий на муниципальных выборах для последовательного решения проблемы политической структуризации общества и усиления единства государственного руководства, не следует забывать о конституционном принципе самостоятельности местного самоуправления, укрепления его «горизонтальных» отношений с населением. В этой связи следует признать предпочтительным выдвижение партийных кандидатов в одномандатных округах и борьбу партий за своих кандидатов в этих округах наряду с кандидатами, выдвинутыми непартийными общественными организациями, отстаивающими интересы конкретных муниципальных образований, и независимыми кандидатами-самовыдвиженцами;
необходимо установление федеральным и региональным законодательством реальных организационных гарантий для осуществления права граждан Российской Федерации быть избранными депутатами в условиях, когда законом субъекта Федерации предусматривается, что в представительном органе муниципального образования все депутатские мандаты распределяются между списками кандидатов пропорционально числу голосов избирателей полученных каждым списком;
учитывая, что анализ законодательного регулирования избирательных систем, применяемых на муниципальных выборах, не может отразить практику применения этого законодательства, необходимо для обоснования соответствующих выводов собрать информацию об этой практике, что могут сделать по поручению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации региональные и муниципальные избиркомы.
Необходимо выяснить, при выборах каких видов представительных органов местного самоуправления преимущественно применяется та или иная избирательная система; какова реальная доля представительных органов местного самоуправления, избираемых по пропорциональной или смешанной избирательным системам; нет ли здесь перекосов, приводящих к нарушению нормальных избирательных процедур; насколько целесообразно на деле применение пропорциональной или смешанной избирательных систем; в чем их преимущества и недостатки для результатов деятельности муниципальных органов; как сказывается применение данных избирательных систем на отношениях избирателей с депутатами и представительными органами в целом; не подменяют ли на выборах партии население, которое по Конституции Российской Федерации является главным и единственным субъектом местного самоуправления;
необходимы глубокий мониторинг и анализ ситуации в субъектах Российской Федерации, связанные с проведением выборов представительных органов местного самоуправления; полезно было бы в порядке подготовки к очередным выборам проведение совещания на местах с участием членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, а также подготовка (обновление) методических документов, сопровождающих муниципальные выборы.

¹ Собрание законодательства РФ. 2003. № 40, ст. 3822.

² Независимая газета. 2010. 9 февраля.

³ Местное самоуправление № 9 (192). 2009.

⁴ Собрание законодательства РФ. 2002. № 24, ст. 2253.

⁵ Федеральный закон от 5 апреля 2009 года № 42-ФЗ «О внесении изменений в статьи 25 и 26 Федерального закона «О политических партиях» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Собрание законодательства РФ. 2009. № 14, ст. 1577.

⁶ Собрание законодательства РФ 2005, № 30 (ч. 1), ст. 3104.

⁷ См.: Закон Республики Алтай от 07.06.2005 № 32-РЗ в ред. от 03.07.2009 «О муниципальных выборах в Республике Алтай»; «Кодекс Республики Башкортостан о выборах» от 06.12.2006 № 380-з; Закон Республики Карелия от 27.06.2003 № 683-ЗРК в ред. от 10.11.2009 «О муниципальных выборах в Республике Карелия»; Закон Республики Тыва от 10.07.2003 № 325 ВХ-1 в ред. от 31.12.2009 «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Республике Тыва»; Закон Чувашской Республики от 25.11.2003 № 41 в ред. от 19.10.2009 «О выборах в органы местного самоуправления в Чувашской Республике»; Закон Еврейской автономной области от 29.03.2006 № 663-ОЗ в ред. от 27.05.2009 «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и выборных должностных лиц муниципальных образований в Еврейской автономной области»; Закон Камчатского края от 07.07.2008 № 91 в ред. от 28.10.2009 «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Камчатском крае»; Закон Санкт-Петербурга от 14.11.2008 № 681-118 в ред. от 19.03.2010 «О выборах депутатов муниципальных советов внутригородских муниципальных образований Санкт-Петербурга»; Закон Амурской области от 26.06.2009 № 222-ОЗ в ред. от 18.11.2009 «О выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований в Амурской области»; Закон Вологодской области от 30.04.2003 № 897-ОЗ в ред. от 04.12.2009 «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования»; Закон Иркутской области от 11.12.2003 № 72-оз в ред. от 19.11.2009 «О муниципальных выборах в Иркутской области»; Закон Кемеровской области от 12.12.2005 № 147-ОЗ в ред. от 01.03.2010 «О выборах в органы местного самоуправления в Кемеровской области»; Областной закон Ленинградской области от 13.10.2006 № 113-оз в ред. от 08.05.2009 «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области»; Закон Магаданской области от 05.12.2006 № 772-ОЗ в ред. от 03.11.2009 «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования»; Закон Орловской области от 30.11.2005 № 553-ОЗ в ред. от 13.08.2009 «О выборах депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления Орловской области»; Закон Пензенской области от 26.02.2006 № 976-ЗПО в ред. от 27.02.2010 «О выборах депутатов представительного органа муниципального образования в Пензенской области»; Областной закон Ростовской области от 19.12.2005 № 414-ЗС в ред. от 01.10.2009 «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Ростовской области»; Закон Ярославской области от 02.06.2003 № 27-з в ред. от 24.11.2009 «О выборах в органы государственной власти Ярославской области и органы местного самоуправления муниципальных образований Ярославской области».

⁸ См. Модельный закон о выборах депутатов представительного органа муниципального района. // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2006. № 1.