Валентина Викторовна Лапаева: Критерии ограничения прав граждан Российской Федерации на политическое объединение (в свете европейских стандартов правовой демократии)

   Валентина Викторовна Лапаева,

доктор юридических наук, Институт государства и права РАН

Критерии ограничения прав граждан Российской Федерации на политическое объединение (в свете европейских стандартов правовой демократии)

Доклад на международной конференции «Политические партии в демократическом обществе: правовые основы организации и деятельности», организованной Конституционным Судом Российской Федерации совместно с Венецианской комиссией Совета Европы (Санкт-Петербург, 27-28 сентября 2012 г.)

Я хотела бы остановиться на теоретических аспектах обозначенной в докладе В. Д. Зорькина  проблемы критериев ограничения права на объединение в  политическую партию. Эта проблема заслуживает особого внимания, поскольку вопрос о критериях  (т.е. основаниях и пределах) законодательного ограничения права на объединение относится к числу наиболее сложных аспектов правовой теории и наиболее актуальных проблем современной российской политико-правовой практики.   

С точки зрения теории права критерии ограничения прав человека  -  это, по сути дела, критерии разграничения права как сферы индивидуальной свободы от властного произвола,  облеченного в форму  закона. Этот  фундаментальный философско-правовой в своей в основе вопрос имеет самое актуальное практическое значение для нашей страны, которая переживает сложный период перехода от авторитарно-тоталитарного, приказного (т.е. произвольного)  законодательства к системе правовых по своей сути законов, в основе которых лежит признание неотчуждаемых прав и свобод человека и гражданина.  При всех неизбежных отклонениях от  заявленного в начале 90-х годов прошлого века курса на правовое развитие,  этот исторический вектор будет сохраняться (в противном случае у России просто нет будущего). В ситуации  очень непростого, внутренне противоречивого, но все-таки правового в своей общей направленности развития страны главный социальный запрос, обращенный к юридической науке  связан с разработкой теоретически последовательных и эмпирических верифицируемых критериев  различения права от произвола в форме закона, т.е. критериев ограничения законом конституционных прав человека.

 Причем, особый общественный интерес вызывают как раз обсуждаемые сегодня вопросы,  касающиеся критериев ограничения права на объединение в партии и права на свободные выборы.  Всплеск интереса к этому кругу вопросов со стороны широких масс населения  не случаен. Дело  в том, что осуществление именно этих прав человека и гражданина     обеспечивает создание институциональных гарантий реализации всех остальных прав. Потому что без   наличия институтов правовой демократии как институциональной формы свободы невозможно  формирование права как нормативной формы свободы. У нас даже в среде либеральной  оппозиции  бытует представление о том, что «верховенство права, независимый суд — более важные институты, чем политическая конкуренция»[1]. Но дело в том, без выборов, основанных на свободной и честной политической конкуренции, невозможны ни  независимый суд, ни верховенство права. Потому что независимость суда от исполнительной власти может быть гарантирована только полноценным парламентом. И только  парламент, сформировавшийся  по итогам честной политической конкуренции,  способен принимать правовые законы, т.е. законы, в основе которых лежит согласование интересов всех слоев населения на началах формального равенства.   Поэтому лозунг массовых акций  «За честные выборы» или, что то же самое «За честную политическую конкуренцию»  - это, по сути дела, лозунг борьбы за право.

 Очень важным подспорьем в этой борьбе является  наличие в стране Конституции, которая в полной мере отвечает европейским стандартам в области прав человека. Я имею в виду даже не столько  вполне стандартный  каталог этих прав, сколько конституционные положения, задающие критерии  их ограничения.

Эти критерии не очень легко читаются в тексте Конституции. И здесь надо отдать должное КС, усилиями которого разработана важная правовая позиция, позволяющая увязать в целостную юридическую конструкцию европейские стандарты в области ограничения прав человека и положения российской Конституции. Причем,  следует отметить, что у  Конституционного Суда  не было возможности опереться в этом сложном вопросе на признанную в юридической науке доктрину критериев ограничения прав человека. Потому что уровень разработки этой темы в нашей  конституционно-правовой науке не соответствовал  значению проблемы ни в 1993 г., когда Суд впервые обратился к этой теме, ни в 2003 г., когда он сформулировал окончательную версию правовой позиции по данному вопросу. 

Сейчас, когда накоплен значительный опыт применения этой правовой позиции, задача заключается в том, чтобы ввести ее в надлежащий теоретико-правовой контекст и конкретизировать по ряду направлений, которые являются наиболее уязвимыми с точки зрения возможности отступления  от европейских правовых стандартов и корреспондирующих им положений российской Конституции.   Цель моего выступления  – привлечь внимание к этой проблеме и предложить возможный алгоритм ее решения.

 Прежде всего напомню содержание этой  правовой позиции, которое в своем «сухом», нормативно значимом остатке сводится к следующим тезисам: «ограничения конституционных прав … должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений», при этом законодатель  «не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания…»[2].

 Отталкиваясь от положений Европейской конвенции  о   правомерности лишь таких ограничений прав человека, которые необходимы в демократическом обществе, (а эту формулу суд использовал в 1993 г.) впоследствии КС не только ввел в свою правовую позицию принцип соразмерности ограничений конституционно значимым целям (в этом вопросе КС опирался на практику ЕСПЧ),  но и дополнил этот принцип  требованием о том, чтобы ограничение не посягало бы на само существо права  (а здесь уже явно просматривается влияние конституционного опыта Германии, в Основном законе которой (ч.2 ст.19) есть положение о том, что «существо содержания основного права ни в коем случае не может быть ограничено». В российской Конституции требования соразмерности получило закрепление в  ч.3 ст.55 Конституции РФ, а запрет на вторжение в существо права  - в  ч.2 ст.55, где вводится запрет на умаление прав и свобод человека.  

Таким образом, КС разработана    юридическая  конструкция, согласно   которой ограничение конституционных прав человека  федеральным законом   должно   осуществляться по основаниям, связанным с защитой конституционных  ценностей, и в пределах, заданных необходимостью: а) обеспечить соразмерность между ограничением прав человека и защищаемыми при этом конституционными ценностями и б) сохранить существо  ограничиваемого права.  В рамках этой правовой конструкции европейские стандарты в сфере ограничения прав человека получили надлежащую  юридическую конкретизацию.

Так, принцип соразмерности как европейский правовой стандарт сформулирован Венецианской комиссией следующим образом: «Любые ограничения,  накладываемые на права политических партий, -  сказано в   Руководящих принципах относительно регулирования политических партий от 2010 г.,  -  должны быть по существу своему соразмерны конкретной преследуемой цели и действенны именно для ее достижения». Правовая позиция КС, сохраняя общий смысл этой формулы, уточняет, что целью, ради которой могут быть ограничены права человека, является защита конституционных ценностей общего блага, перечисленных в ч.3 ст.55 Конституции, а также «права и законные интересы других лиц», т.е. другие права человека. А требование европейского правового стандарта, согласно которому ограничения прав человека должны быть необходимы в демократическом обществе, получило свою юридическую конкретизацию в запрете на вторжение в существо права.  Такая трактовка данного требования  исходит из признания в качестве основополагающих принципов демократии принципа верховенства права и неприкосновенности основных прав и свобод, сформулированных в Резолюции  ПАСЕ от 1983 г. и развитых в целом ряде правовых позиций ЕСПЧ.

   Таким образом, разработанная КС правовая конструкция критериев ограничения прав человека в  своем общем виде полностью соответствует не только стандартам Совета Европы, но и более жестким стандартам западно-европейского конституционализма.  Однако, как  известно, "Дьявол кроется в деталях", в данном случае  -   проблема заключается в деталях интерпретации этой общей формулировки, а именно  в интерпретации таких понятий, соразмерность ограничения  прав человека и существа права, в которое законодатель не  должен вторгаться.  

 Что касается принципа соразмерности, то главная проблема, связанная с этим принципом, заключается в том, что соизмерять можно лишь качественно однородные явления.  Невозможно  выявить соразмерность и установить баланс между правом человека на объединение в политическую партию и  такой конституционной ценностью, как безопасность государства, по поводу которой в России всегда было принято считать, что «мы за ценой не постоим». Поскольку  представления о том, что можно   как-то  соразмерять степень ограничения  индивидуальных прав  со значимостью защищаемых при этом общих ценностей, получили большое распространение в правовой теории и практике, сошлюсь на такого авторитетного юриста, как Р. Дворкин, который   писал, что хотя метафора  установления подобной соразмерности   «прочно вошла   в        нашу политическую                                                                      и правовую риторику», тем не менее, такой подход является ложным.  Подобное  «уравновешивание», считает  он, уместно лишь тогда,  «когда государству приходится                выбирать               между  конкурирующими  правами». В противном случае,  «имеет место путаница, грозящая разрушить само                                                                    понятие                 прав индивида»[3].

Это означает, что, говоря о необходимости защиты конституционных ценностей как об основании ограничения права на объединение, Суд должен   уточнить, какие  конкретные права и свободы человека могут быть нарушены,  если   эти конституционные ценности не защищены. Т.е. эти конституционные ценности должны быть выражены через   корреспондирующие им права человека.  Именно такой подход продемонстрировал  Европейский Суд  при рассмотрении жалобы российской Республиканской партии, когда указал, что для вмешательства государства во внутреннюю деятельность партии недостаточно лишь сослаться на необходимость защиты внутрипартийной демократии.  Подобное вмешательство может быть оправдано лишь при наличии жалоб со стороны самих членов партии на нарушение их прав при выборе делегатов,  организации и проведения съездов и т.д.[4]   Причем, угроза для этих прав должна носить не гипотетический характер,  а подтверждаться конкретными фактами. Так, в  этом же решении Европейского Суда (хотя и по другому поводу) отмечается, что применяемые государством санкции,  заключающиеся в ограничении прав человека, должны быть «связаны с выявлением реальной угрозы национальным интересам, в частности, с фактами, основанными на конкретной информации»[5].

Еще сложнее с теоретической точки зрения обстоит дело с  запретом на вторжение  в существо  ограничиваемого права. Юридическая конкретизация этого требования предполагает наличие позиции по вопросу о том, в чем состоит существо (т.е. сущность) права. Большим достоинством этого подхода является уже то обстоятельство, что он вообще поднимает вопрос о сущности права и таким образом, по сути дела, отвергает все еще доминирующую в нашей теории и практике доктрину юридического позитивизма, которая отрицает сущность права как критерий отличия права от государственного произвола   и сводит право к закону как  произвольному (т.е. не связанному сущностным критерием)  велению  публичной власти. Однако отсутствие у суда внятной теоретической позиции по вопросу о сущности права, приводит к тому, что он решает этот вопрос ситуативно, а значит  -  не последовательно.

Это хорошо видно на примере двух решений Суда по одному и тому же вопросу – вопросу о численности политической партии. Первый раз (когда оспаривалась планка численности в  10 тыс. членов) Суд,  отметив, что численный состав партии не должен быть чрезмерным, чтобы не посягать «на само существо (основное содержание) права граждан на объединение»[6], связал  существо этого права  с  принципом многопартийности. «Количественные критерии, – отмечается в Постановлении Суда,  –  могут приобрести неконституционный характер в том случае,  … если – в нарушение конституционного принципа многопартийности – на их основании будет создана лишь одна политическая партия». При повторном обращении в Конституционный Суд РФ по данному вопросу Суд  отождествил существо права уже с иным принципом, а  именно с принципом недискриминации:  отсутствие посягательств на существо права суд обосновал  тем, что  законодательные требования к численности партии «не носят дискриминационного характера, поскольку … в равной мере распространяются на все  партии общественные объединения, позиционирующие себя в качестве политических партий»[7].

На мой взгляд, при  рассмотрении вопроса о критериях ограничения прав человека следует исходить из трактовки сущности права как  формального равенства людей в свободе. С позиций такого подхода принцип многопартийности означает не просто возможность создания двух и более партий и даже не наличие множественности партий, а  возможность обеспечения  в рамках этой множественности  равной политической конкуренции. А принцип недискриминации предстает не просто как равенство партий перед законом, а как равенство перед правовым законом, в основе которого лежит справедливое согласование позиций всех заинтересованных сторон на началах формального равенства.

 Понимание сущности права как формального равенства в свободе  обосновано в рамках наиболее разработанной в постсоветской философии права  концепции правопонимания, получившей название либертарно-юридической. В рамках этой концепции принцип формального равенства рассматривается здесь в качестве универсального критерия отличия права от произвола. В контексте обсуждаемой сегодня темы ососбьенно важно положение этой концепции о том, что равенства   субъектов в процессе реализации ими своего права становятся возможными только потому, что  эти субъекты  выступают как  лица, воля которых была в равной мере учтена в процессе  правообразования. Таким образом, либерально-демократический характер государства является здесь предпосылкой формирования и функционирования права как формы и меры свободы индивида.   

 Применение такого критерия (т.е. принципа формального равенства) к  оценке правомерности требований к численности партии означает, что эта численность должна быть на таком уровне, который исключал бы возможность привилегий одних партий перед другими (что, в конечном итоге означает отсутствие  привилегий  в процессе реализации гражданами своего права на объединение в партию).  В  условиях современной России особенно важно обеспечить равенство партий независимо от наличия у них финансовых и административных ресурсов. Это означает, что закон о партиях должен предоставить политически активным гражданам реальную возможность создать партию, опираясь   на свой энтузиазм, свои организационные ресурсы и политический потенциал своей идеологии.  

 В Конституции РФ принцип формального равенства, выражающий сущность права, получил нормативное  закрепление в ч. 3 ст. 17, согласно которой при осуществлении прав и свобод нельзя нарушать права и свободы других лиц.  Эта формула в совокупности со ст.55 Конституции РФ задает тот конституционно-правовой контекст, в который полностью вписываются европейские стандарты ограничения прав, определяющие гарантии против неправомерного вторжения законодателя в  права человека. При этом норма ч. 3 ст. 17 выступает дополнительной нормативной гарантией против неправомерного ограничения прав человека.   

 Более того, применительно к праву на объединение российская Конституция содержит  одно очень важное дополнение к этим гарантиям прав человека. Я имею в виду норму ч. 5 ст. 13, в которой «запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни». В этой связи важно отметить, что Европейская конвенция не разводит понятия «ограничение права на объединение» и «запрет на объединение». Отсюда возникает необходимость в таких  разъяснениях, которые даны, в частности в Руководящих принципах запрещения и роспуска политических партий и аналогичных мер, принятых Венецианской комиссией в  1999 г., где говорится, что запрет или роспуск партий может быть оправдан только в том случае, если партии проповедуют насилие или использование насилия в качестве политического средства для изменения демократического конституционного строя, тем самым, подрывая права и свободы, гарантируемые Конституцией. Тот факт, что партия призывает к мирному изменению Конституции, не является достаточным для ее запрещения или роспуска.  Или в Руководящих принципах относительно регулирования партий от 2010, согласно которым «роспуск действующих политических партий или же запрет на создание новой политической партии являются крайними санкциями, имеющимися в распоряжении у государства. К этим мерам не следует прибегать никогда за исключением тех случаев, когда они являются соразмерными и необходимыми в демократическом обществе».

 Наша Конституция при ее правильном прочтении не нуждается в таких  разъяснениях, поскольку  она связывает возможность запрета объединения лишь с таким характером их целей или действий, который свидетельствует об их экстремистской направленности. При этом формулировка ч.5 ст.13 Конституции включает в себя как возможность запрета определенной  разновидности партий (например, партий, имеющих религиозную маркировку), так и роспуск (ликвидацию) отдельной партии.

Такой подход означает, во-первых, невозможность запрета или роспуска  партий по основаниям, предусмотренным в конституции для ограничения права на объединение (т.е. по основаниям, указанным в ч.3 ст.55). А, во вторых,  невозможность запрета или роспуска  партий лишь  на том основании, что они стремятся к изменению основ конституционного строя, поскольку в Конституции говорится лишь о насильственном изменении основ конституционного строя.  

Однако  подобная трактовка  ч.5 ст.13 Конституции  не является общепринятой в нашей конституционно-правовой теории и практике. Напротив, эта норма  нередко  рассматривается как еще одно основание для ограничения  права на объединение, помимо тех, которые указаны в ч.3 ст.55. И получается, что запрещать партию можно  не только на основании ч.5 ст.13 (где говорится о запрете объединений экстремистской направленности), но и на основании ч.3 ст.55, допускающей   возможность ограничения права на объединение    для защиты весьма широкого  перечня конституционных ценностей.  Между тем, в Конституции запрет  на создание и деятельность общественного объединения вынесен в отдельную норму именно для того, чтобы законодатель и правоприменитель не осуществляли бы запрет или роспуск общественного объединения под видом ограничения права на объединение.

Если под этим углом зрения вернуться к вопросу о численности партий, то отсюда следует, что закон не может запретить партии по причине их малочисленности и не должен подменять фактический запрет на создание малочисленной партии видимостью ограничения права на объединение. Он может ввести ограничения на участие таких партий в   выборах, мотивировав это, например, тем, что чрезмерная множественность партий   ведет к дезориентации избирателей и к распылению их голосов. В этом случае ограничения права на политическое объединение будут осуществлены с целью защиты прав граждан на участие в управлении делами государства.  

Отсутствие четкой правовой позиции  по вопросу о различении оснований для ограничения права на объединение в парию и  оснований для запрета   партий  можно проследить на примере мотивировки решений КС,    при проверке конституционности запрета на создание партий по национально-религиозному признаку и запрета региональных партий. Если в   Постановлении по жалобе на запрет партий по национально-религиозному признаку Суд дважды ссылался на ст.13, отмечая опасность раскола общества на национально-религиозные составляющие, чреватую разжиганием национальной и религиозной розни, то при рассмотрении вопроса о запрете региональных партий  он вообще не упомянул  ст.13 и обосновывал свою  позицию ссылками на ч.3 ст.55, т.е. рассматривал запрет региональных партий как ограничение права на политическое объединение.  Но применительно к региональным партиям речь шла не об ограничении их деятельности, а именно о запрете: ведь  такие организации ранее уже были созданы, они действовали и после принятии ФЗ о партиях они вынуждены были прекратить свою деятельность или преобразоваться в общественные объединения. А между тем, согласно правовой позиции ЕСПЧ, о которой он, кстати, напомнил в связи с рассмотрением жалобы   Республиканской партии, «принуждение объединения к принятию организационно-правовой формы вопреки воле его учредителей и членов является неприемлемым» (см. Постановление Европейского Суда от 21 июня 2007 г. по делу «Жечев против Болгарии» (Zhechev v. Bulgaria), жалоба № 57045/00, § 56) и п.105 Пост по Респ партии.

 Дело не в том, что региональные партии нельзя запрещать (хотя  я считаю, что есть очень серьезные правовые аргументы против такого запрета). Я говорю лишь о том, что такой запрет нельзя обосновывать ссылками на критерии ограничения права  на объединение, потому что в российской Конституции основания для запрета общественного объединения  выделены в отдельную норму и увязаны исключительно с экстремистской направленностью целей и действий таких объединений. 

 Подводя итоги, можно  предложить следующую юридическую конструкцию критериев ограничения прав  граждан РФ на   объединение в политическую партию:

1.  Основания ограничения права на объединение сформулированы в ч.3 ст. 55 Конституции РФ,  где предусмотрено, что права человека можно ограничить для защиты прав других лиц и перечисленных здесь конституционных ценностей, выражающих публичные интересы.

2. Пределы ограничения прав права на объединение включают в себя требование соразмерности между степенью ограничения права и необходимостью защиты конституционных ценностей, указанных в ч.3 ст.55, а также требование  сохранения  существа права,  выраженного в ч.2 ст.55 Конституции через  запрет  на умаление прав человека.

3. Определение соразмерности между степенью ограничения права и   защитой конституционных ценностей означает необходимость: 1)  показать, какие именно права человека будут нарушены, если эти  ценности общего блага не будут защищены, и б) доказать, что эти ценности не могут быть защищены иным путем, не предполагающим ограничение прав человека.

4.  Под существом или сущностью  права, в которую не может вторгаться законодатель, следует понимать закрепленный  в ч.3 ст.17 Конституции РФ принцип формального равенства, согласно которому право человека может быть реализовано до тех пор, пока  это не препятствует реализации права другого человека, который.  

5. Применительно к праву граждан на общественное (в том числе – и политическое) объединение  эта общая  юридическая конструкция    имеет существенное  уточнение:    запрет   или роспуск  общественных объединений  допустимы лишь по основаниям, которые указаны в ч.5 ст.13 Конституции, т.е. связаны с  экстремистским характером их действий или целей.