Алексей Владимирович Павлушкин, 
кандидат юридических наук,
заведующий отделом мониторинга законодательства
Института законодательства и
сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации

В настоящее время в субъектах Российской Федерации идет активное внедрение правового мониторинга в деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления. В ряде субъектов Федерации (более пятнадцати) уже приняты законы, закрепляющие нормативные основы проведения правового мониторинга. 

Однако анализ законодательства и правоприменительной практики субъектов Российской Федерации в сфере организации и проведения правового мониторинга показывает, что данная деятельность регионов разрозненна, осуществляется на основе неоднородных показателей, что существенно затрудняет обобщение результатов проведенного мониторинга, выявление схожих проблем применения нормативных правовых актов, выработку предложений по совершенствованию нормативного регулирования на общероссийском уровне.

Как и на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации нередко предусматривается подготовка докладов о правовом мониторинге. Иногда при этом упоминаются и избирательные комиссии. Так, Постановлением Алтайского краевого Законодательного Собрания от 31.03.2011 № 161 предусмотрено направление доклада в Избирательную комиссию края. Аналогичным образом предусматривается направление доклада председателю избирательной комиссии Краснодарского края (Постановление Законодательного Собрания от 18.11.2009 № 1650-П).

Сходная схема применяется и в некоторых муниципальных образованиях. В качестве примера можно привести Распоряжение Администрации г. Салехард от 09.06.2009 № 540-р. Так, на основании решения комиссии по мониторингу правового пространства результаты мониторинга направляются в Избирательную комиссию города (пункт 3.1.7).

Согласно статье 9 Закона Калужской области от 28.03.2013 № 407-ОЗ «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов Калужской области» при проведении мониторинга используется информация о практике применения нормативных правовых актов Калужской области, поступившая в том числе от Избирательной комиссии Калужской области.

В Республике Алтай, Пермском крае инициатором проведения мониторинга является и региональная избирательная комиссия (статья 3 Закона Республики Алтай от 4.10.2012 № 49-РЗ «О мониторинге правоприменения нормативных правовых актов в Республике Алтай», статья 6. Закон Пермского края от 4.02.2013 № 163-ПК «О правовом мониторинге в Пермском крае». В Московской области Избирательная комиссия области названа не только инициатором, но участником мониторинга правоприменительной практики законов Московской области (Постановление Мособлдумы от 3.09.2009 № 7/88-П). Аналогичная ситуация складывается применительно к Избирательной комиссии Оренбургской области (Постановление Законодательного Собрания Оренбургской области от 18.04.2012 № 819 «О положении о проведении в Законодательном Собрании Оренбургской области мониторинга правоприменительной практики законов Оренбургской области»). 

Однако наиболее определенно относительно роли избирательных органов в осуществлении правового мониторинга высказался законодатель Ямало-Ненецком автономном округе. Так, прямо установлено, что Избирательная комиссия автономного округа является одним из субъектов, осуществляющих проведение мониторинга в пределах своей компетенции или на основании специальных полномочий, которыми они наделены нормативным правовым актом автономного округа (статья 5 Закона Ямало-Ненецком автономном округе от 8.06.2009 № 37-ЗАО «О мониторинге правового пространства в Ямало-Ненецком автономном округе»). 

Органами исполнительной власти субъектов Федерации также принимается значительное число нормативных правовых актов в сфере правового мониторинга. Указом Председателя Правительства Республики Тыва от 10.06.2011 № 83 в целях реализации положений Указа Президента Российской Федерации «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» предложено Избирательной комиссии Республики Тыва, представлять предложения к проектам планов мониторинга правоприменения, докладов о результатах мониторинга по соответствующим отраслям их деятельности. Согласно Указу Губернатора Оренбургской области от 09.07.2012 № 430-ук «Об организации мониторинга правоприменения в Оренбургской области» при подготовке проекта плана мониторинга законодательства Оренбургской области учитываются предложения Избирательной комиссии Оренбургской области. В соответствии с Указом Губернатора Кировской области от 10.02.2012 № 17 «О мониторинге правоприменения, осуществляемом органами исполнительной власти Кировской области» проект плана мониторинга ежегодно разрабатывается правовым управлением администрации Правительства Кировской области с учетом предложений Избирательной комиссии Кировской области.

В Постановлении Губернатора Рязанской области от 29.08.2012 № 55-пг «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 года № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» Избирательной комиссии Рязанской области рекомендовано организовать проведение текущего и оперативного мониторинга правоприменения в пределах своих полномочий и ежегодно, до 1 апреля, направлять в Правительство Рязанской области предложения по вопросам мониторинга правоприменения в Российской Федерации и предложения по совершенствованию нормативной правовой системы Рязанской области.

Сейчас необходима активная работа по созданию единой системы мониторинга правоприменения. Однако необходимо констатировать, что названные федеральные акты больше ориентированы на мониторинг федерального законодательства. Хотя названный Указ Президента Российской Федерации и предусматривает широкие полномочия органов власти субъектов Российской Федерации, но в Методике мониторинга им уже уделено значительно меньше внимания.

Однако ограничения в составе объектов мониторинга правоприменения таких актов, как нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и муниципальные нормативные правовые акты не отвечают комплексному характеру указанной деятельности. 

Таким образом, федеральные нормативные правовые акты (названные ранее Указ Президента Российской Федерации № 657 и постановление Правительства Российской Федерации № 694) ориентированы на построение системы правового мониторинга исключительно в отношении системы органов исполнительной власти в Российской Федерации. Это в том числе вытекает из плана мониторинга правоприменения в Российской Федерации на 2011 и 2012 гг., утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 года № 1471-р. При этом участие органов местного самоуправления в мониторинге планом не предусмотрено, хотя в Указе Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации» подчеркивается, что в плане мониторинга отражаются наименования не только федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, но и органов местного самоуправления, участвующих в мониторинге (пункт 11).

Поэтому положения об участии органов местного самоуправления в мониторинге правоприменения развиваются на региональном уровне. Например, Указом Губернатора Свердловской области «О мониторинге правоприменения в Свердловской области» органам местного самоуправления муниципальных образований в Свердловской области рекомендовано: осуществлять мониторинг правоприменения в соответствующем муниципальном образовании; ежегодно представлять информацию о результатах мониторинга правоприменения в соответствующем муниципальном образовании. Аналогичные постановления приняты Ханты-Мансийском автономном округе – Югре, Ставропольском крае и ряде других.

При этом в муниципальных правовых актах нередки ограничения по числу инициаторов проведения мониторинга, в том числе в избирательной сфере. Например, устанавливается, что при подготовке предложений в проект плана мониторинга учитываются предложения только Центральной избирательной комиссии Чувашской Республики (Постановление администрации Цивильского района Чувашской Республики от 28.11.2011 № 772 «Положение о мониторинге правоприменения в Цивильском районе Чувашской Республике»). В тоже время в одном из муниципалитетов Свердловской области при подготовке предложений в проект плана мониторинга учитываются предложения не только Избирательной комиссии Свердловской области, но и Невьянской районной территориальной избирательной комиссии (Постановление Администрации Невьянского городского округа от 27.02.2012 № 375-п «Об организации мониторинга правоприменения в Невьянском городском округе»).

Однако даже в рамках одного субъекта Российской Федерации нормотворечтво может быть весьма противоречиво. Так, в одном из муниципальных образований (причем сельском!) при подготовке предложений в проект плана мониторинга нормативных правовых актов администрации учитываются предложения только избирательной комиссии Ставропольского края (Постановление администрации села Воздвиженского Апанасенковского района Ставропольского края от 02.04.2012 № 25-п «Об организации мониторинга правоприменения в муниципальном образовании села Воздвиженского Апанасенковского района Ставропольского края»). Такая же ситуация складывается и на уровне самого района, что закрелеплено в Постановлении администрации Апанасенковского муниципального района Ставропольского края от 02.03.2012 № 105-п «Об организации мониторинга правоприменения в Апанасенковском муниципальном районе Ставропольского края». 

В самом г. Ставрополе при подготовке предложений в проект плана мониторинга решений Ставропольской городской Думы учитываются предложения только избирательной комиссии города Ставрополя, а избирательная комиссия Ставропольского края уже не упоминается (Решение Ставропольской городской Думы от 25.04.2012 № 199 «Об утверждении Порядка организации и проведения мониторинга решений Ставропольской городской Думы, носящих характер нормативных правовых актов»). Наиболее предпочтительным представляется решение этого вопроса в г. Кисловодске. Так, при подготовке предложений в проект плана мониторинга муниципальных правовых актов учитываются предложения не только избирательной комиссии Ставропольского края, но и территориальной избирательной комиссии, а также избирательной комиссии города-курорта Кисловодска (Решение Думы города-курорта Кисловодска от 25.11.2011 № 126-411 «Об утверждении Положения о мониторинге муниципальных правовых актов города-курорта Кисловодска»).

Продолжение →