Земское законодательство и социальная практика земского самоуправления в позднеимперской России

Земское законодательство и социальная практика земского самоуправления в позднеимперской России

Елена Михайловна Петровичева,
доктор исторических наук,
директор Гуманитарного института 
Владимирского государственного университета 
имени А.Г. и Н.Г. Столетовых

Выступление на  заседании круглого стола ОНМКС при ЦИК России: «Земская реформа 1864 года: уроки и современность»

В современной России актуальной задачей является эффективное развитие органов местного самоуправления как важнейших институтов гражданского общества. Выступая с посланием Федеральному собранию в 2013 г., В. В. Путин отметил, что в системе местного самоуправления накопилось немало проблем.  Президент считает «важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах». Такую работу, по его мнению, необходимо начать и в основном законодательно обеспечить уже в 2014 году – в  год 150-летия знаменитой Земской реформы. «…Именно развитие земств, местного самоуправления в свое время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований»  , - отметил президент. 

Следует признать, что опыт работы земского самоуправления и его взаимоотношений с властными структурами остается во многом недооцененным, как нашими историками, так и политиками. Сегодня, впрочем, как и столетие назад, для исследователей земств главными остаются три наиболее острых вопроса, по которым шли дискуссии в прессе и в специальных работах – это статус органов местного самоуправления, их компетенция и взаимоотношения с властными структурами.

Земства - уездные и губернские распорядительные и исполнительные органы местного всесословного самоуправления были введены в России по Земской реформе 1864 г. "Положение о губернских и уездных земских учреждениях" получило силу закона 1 января 1864 г. 

По Положению, выборы в земские учреждения проводились на трех избирательных съездах (куриях), созываемых в уездах: землевладельцев, городских избирателей и выборных от сельских обществ. В первых двух куриях выборы были цензовыми. Сельские съезды состояли из выборщиков, назначаемых сельскими сходами. Выборы по третьей курии были сословными и многостепенными. В целом эта избирательная система обеспечивала преобладание в земствах дворян.

Закон четко зафиксировал структуру земских учреждений. Они имели распорядительные органы – губернские и уездные земские собрания и исполнительные – губернские и уездные земские управы. Гласные земского собрания избирались на 3 года. Гласные не получали вознаграждения за службу, поскольку органы земского самоуправления не входили в систему государственных учреждений, и служба в них считалась общественной обязанностью. Кроме гласных, избранных населением, в земское собрание входили и некоторые лица по должности.

Земские собрания были открытыми, на них могли присутствовать все желающие. Вопросы (за исключением выборов, привлечения к ответственности должностных лиц земского управления или установления их вознаграждения) решались открытым голосованием гласных. Ход собраний широко освещался в прессе. Земства вели протоколы и издавали журналы и постановления всех своих собраний, как губернских, так и уездных. 

В Положении 1864 г. круг компетенции земств не был строго очерчен. В статье 1 говорилось, что земские учреждения создавались “для заведования делами, относившимися к местным хозяйственным пользам и нуждам” губернии и уезда. По Положению земские функции делились на обязательные (государственные) и необязательные (губернские). К первым относились содержание тюрем, устройство и ремонт почтовых трактов и дорог, выделение подвод для разъездов государственных чиновников и полиции и пр.; вторые заключались в содержании земских управ и канцелярий, попечении о народном образовании, медицине, статистики. Для выполнения возложенных на них обязанностей земские управы могли нанимать на службу специалистов различного профиля: учителей, врачей, статистиков, дворников и т.п. 

Земским собраниям была предоставлена значительная самостоятельность, что позволяет считать их деятельность важной сферой формирования гражданской идентичности. Они сами контролировали законность проведения выборов, выбирали свои исполнительные органы и, кроме того, могли создавать различные комиссии. Члены земских управ получали жалованье не от казны, а от земства и материально не зависели от администрации. По Земской реформе 1864 г. ни гласные, ни члены управ не пользовались преимуществами лиц, находившихся на государственной службе. В состав земских собраний запрещалось избирать местных начальников губерний, вице-губернаторов, членов губернских правлений, губернских и уездных прокуроров и стряпчих, чинов местной полиции, что увеличивало степень независимости земств от местной администрации. Земские учреждения действовали вполне самостоятельно в пределах вверенных им хозяйственных дел и отличались финансовой независимостью, поскольку имели право облагать население налогами и формировать собственные бюджеты.

В то же время за работой земских учреждений предусматривался государственный контроль и судебный надзор. Были строго определены вопросы, требовавшие утверждения на уровне губернской администрации и министра внутренних дел. Закон обязывал земские учреждения ведать местными делами строго в пределах территории губернии или уезда. Их постановления не должны были вмешиваться в дела, относящиеся к компетенции правительственных, сословных и общественных властей или учреждений. 

Cледует признать, что очерченные законом пределы компетенции земств и степень их подчиненности администрации создавали несколько неопределенный статус земских учреждений. Очевидно все же, что Земское положение 1864 г. воплотило в жизнь основы "общественной" теории самоуправления в гораздо большей степени, чем "государственной. 

Как отмечал Н.Н.Авинов, "общественная теория с ее высоким взглядом на значение и права общества дала составителям первого земского Положения возможность создать для земских учреждений весьма независимое положение среди правительственной администрации в области их распорядительной функции»  , причем надзор губернатора за деятельностью земских учреждений был организован в форме, близкой к суспенсивному veto (приостанавливающему запрещению)», как на это совершенно верно указал один из первых, по времени, комментаторов Положения 1864 г. проф. А.В.Лохвицкий . С другой стороны, благодаря той же общественной теории земства оказались лишены функций "публично-правового властвования". По выражению проф. А.Д.Градовского, они стали учреждениями с "компетенцией, но без власти".

Поскольку в земствах видели не государственные, а лишь общественные учреждения, то вполне логично, за ними и не признали возможности наделения  функциями власти. Земства не получили не только полицейской власти, но и были лишены принудительной исполнительной власти, не могли самостоятельно проводить свои распоряжения в действие, а вынуждены были обращаться к содействию правительственных органов. Более того, первоначально по Положению 1864 г. земские учреждения не были наделены правом издавать обязательные для населения постановления. Все это вызывало недовольство либеральной общественности.

Общественно-хозяйственная теория самоуправления уходила своими корнями в учение об общине. Впервые основные положения этой концепции были разработаны немецкими учеными-юристами Р.Молем и О.Гирке. Наиболее последовательным сторонником теории "общественного самоуправления" в России стал профессор В.Н.Лешков, который доказывал, что права земства составляли особую категорию прав, отличавшуюся от права гражданского, частного или государственного  ; князь А.И.Васильчиков, полагавший, что "кроме высших государственных и династических интересов есть еще много скромных нужд и польз, которые должны быть удовлетворены на местах совершенно независимо от политических целей и видов". 

Cторонники общественной (или общественно-хозяйственной) теории самоуправления противопоставляли деятельность органов местного самоуправления государственному управлению как по субъекту, так и по содержанию; на первый план при этом выдвигался вопрос о компетенции местного самоуправления. Следует признать, что общественно-хозяйственная теория не имела достаточной аргументации. Несостоятельность ее заключалась, прежде всего, в сложности выделения на практике функции управления, касающихся чисто местных хозяйственных или иных интересов, которые являлись бы безразличными для государства.

В пореформенной России общественно-хозяйственная теория начинает подвергаться критике, и в отечественной науке, вслед за европейской, все большее влияние приобретает "государственная теория" самоуправления, которая рассматривала органы самоуправления как составной элемент государственной администрации. Впервые она была сформулирована Л.Штейном и Р.Гнейстом, в России ее положения развивали В.П.Безобразов, А.А.Головачев, А.Д.Градовский, Н.М.Коркунов, М.И.Свешников, В.В.Ивановский и др. Основные положения “государственной” теории самоуправления были определены академиком В.П.Безобразовым в его работе “Земские учреждения и самоуправление”, изданной в 1874г.  . Она предполагала, что государство обладает правом руководить органами местного самоуправления, смысл деятельности которого должен состоять не в обособлении местного сообщества, а в служении государственным интересам и целям. 

Признавая, что самоуправление, наряду с управлением коронным, являлось частью государственного управления, представители "государственной" теории не отождествляли первое и второе. Чем же выделялось, по их мнению, самоуправление из общего государственного механизма? Прежде всего, способом формирования: органы самоуправления избирались местным населением, перед которым они в первую очередь и несли ответственность . Профессор Н.И.Лазаревский писал, что отличительными чертами самоуправления были выборность этих органов и их должностных лиц и гласный характер деятельности. 

Государственная теория была воплощена в новом Земском Положении, утвержденном 12 июня 1890 г. По этому положению, кроме уполномоченных от ведомств, права гласных получили все председатели уездных дворянских собраний (уездные и губернские предводители дворянства), а также депутат, назначенный от духовного ведомства. Новое Земское положение усиливало контроль администрации за выборами земского руководства: если прежде губернатором утверждались только председатели управ, то теперь - также и члены губернской и уездной земской управ, а председатель губернской управы должен был утверждаться министром внутренних дел.

Земское положение 1890 г. усилило административное значение земских учреждений: председатель и члены управ теперь зачислялись в разряд государственных служащих. Предусматривалось административное наказание и штрафы для гласных, пропускавших земские собрания без уважительных причин. Были расширены права председателя управы.

В соответствии с Земским положением 1890 г. в земскую систему вводилось новое звено – губернское по земским делам присутствие, в состав кот. входили лица от администрации: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда; а от земства – председатель губернской земской управы и один губернский гласный. Каждое постановление земского собрания должно было проверяться присутствием на предмет его соответствия государственным законам (на практике в большинстве случаев присутствие принимало сторону земств).

Новое законодательство подчиняло земское самоуправление более интенсивному губернаторскому контролю. Земское положение 1890 г. четко определяло, что "губернатор имеет надзор за правильностью и законностью действий земских учреждений". Было увеличено число вопросов, утверждаемых губернатором. Положение 1890 г. существенно расширило право протеста по поводу постановлений земских собраний со стороны губернатора и министра внутренних дел: теперь они выносились не только на основании незаконности постановления, но и на основании его нецелесообразности. Губернаторам было разрешено проводить ревизию земских учреждений.

Одновременно существенно расширялись права земств, их компетенция в хозяйственной и культурной деятельности (Положение 1890 г., ст.108), в том числе за счёт расширения круга вопросов, по которым земства могли издавать обязательные постановления (санитарные условия жизни населения, противопожарная безопасность, устройство и содержание пристаней, переправ, перевозов, некоторые вопросы народного продовольствия, сфера народного образования и др.). Важно отметить, что, учитывая реальную ситуацию, в 1890 г. законодатели предоставили земствам более широкие полномочия в сфере народного образования: "попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведывании содержавшимися на счет земства школами и другими учебными заведениями" (Положение 1890 г., ст.2, п.10); т.е. ограничительная формула «преимущественно в хозяйственном отношении» была исключена из соответствующей статьи.

Существенным фактором самостоятельности земств оставалось их право формировать свой бюджет. Его основу составляли доходы от налогообложения недвижимого имущества (главным образом, земель и лесов: во второй пол  XIX в. в большинстве земств такие поступления формировали 2/3 и более их бюджета), свидетельств и патентов на торгово-промышленные заведения, причем, в начале ХХв. доля налогов с торгово-промышленных заведений в бюджетах земств стала расти.

Важно отметить, что первоначально главное внимание земства обращали на выполнение обязательных повинностей, выделяя на это свои основные средства (в 1893 г. расходы земств 30 губерний на эти цели составили 12,1 млн. руб., или около 82% от всех расходов), остальная часть средств шла на выполнение необязательных повинностей. Затем это соотношение   кардинальным образом изменилось. В 1914 г. смета земств 43 губерний составила 346,6 млн. руб. (наибольшей она была в земствах Харьковском губернском земстве – 18,1 млн. руб., наименьшей – в Астраханском губернском земстве  – 2,65 млн. руб.). Среди обязательных расходов выделялись траты на строительство и ремонт дорог (25 млн. руб., или 7,2% от общей сметы), содержание аппарата самих земств (23,4 млн. руб., или 6,8%), правительственных учреждений (13,8 млн. руб., или 4%) и мест заключения (1,9 млн. руб., или 0,55%). 

Львиная доля расходов пошла на необязательные повинности, к которым относились, прежде всего, народное образование и здравоохранение. Именно эти сферы вскоре  заняли ведущее место в практической работе земств, о чем красноречиво свидетельствуют земские бюджеты. Накануне первой мировой войны на первом месте стояли расходы на народное образование – 107 млн. руб. (31%); на втором находились затраты на земскую медицину, составлявшие в 1913 г. почти четверть всех земских расходов (82,6 млн. руб. - 23,8%). Третье место занимали расходы на меры по содействию экономическому благосостоянию населения – 28,9 млн. руб. (8,3%), которые по темпам роста накануне войны решительно вышли на первое место. Затем шли расходы на ветеринарию – 10,5 млн. руб. (3%), на общественное призрение – 5,15 млн. руб. (1,5%) пр.

В начале ХХ в. Россия вступила в решающую стадию модернизации, процесс управления страной значительно усложнился даже по сравнению с серединой ХIХ в., когда было введено местное самоуправление. Это привело к перераспределению объема компетенции между различными уровнями управления обществом и к повышению роли земств. Власть делегировала значительную часть своих полномочий земским учреждениям, расширяя при этом сферу административного надзора за ними и существенно увеличив их субсидирование. 

Начиная с 1906 г., политическая активность земских либералов переместилась в основном в рамки образовавшихся политических партий. В земствах же на местах возобладал т.н. "деловой курс", который позволил поднять их практическую деятельность на небывалую высоту. Смена либерального руководства на умеренное и правое (хотя эти процессы не следует преувеличивать) способствовала установлению более тесного взаимодействия земских учреждений с правительственной администрацией и их эволюции в соответствии с государственной теорией самоуправления. 

Следствием более мирных отношений, установившихся между земствами и властью в 1907-1914 гг., и начавшегося вскоре "финансового питания" местного самоуправления государством стало невиданное ранее оживление земской работы. Объем земского хозяйства нагляднее всего характеризуется земским бюджетом. С момента принятия нового Земского Положения в 1890 г. до начала первой мировой войны в 34 земствах бюджет вырос более чем в пять раз. 

Важной статьей роста земских доходов в думский период были правительственные субсидии. К сожалению, этот факт не получил адекватной оценки ни в либеральной публицистике начала ХХ в., ни в советской историографии, ни в современной исторической литературе. В предвоенном 1913 г. государственные пособия составляли 17,7% бюджета центрально-российских земств. 
Кроме того, государство выделяло значительные кредиты и пособия, предназначенные для отдельных конкретных мероприятий земств (прежде всего, строительство школ по программе введения всеобщего начального образования и развитие агрономической помощи населению). 

Помощь правительства и увеличение собственно земских затрат в период столыпинской реформы позволили поднять земскую агрономическую работу на такой уровень, какого она не знала никогда ранее.  В период Столыпинской реформы, несмотря на все проблемы и противоречия, наблюдались увеличение государственных и земских ассигнований, рост агрономического персонала, создание широкой сети участковой агрономии, широкая постановка многочисленных земских агрономических мероприятий .

Роль земских учреждений в решении важнейших государственных и общественных задач существенно выросла. Земское самоуправление в своей работе неуклонно сближалось с правительственной администрацией и объективно занимало новое место в системе государственного управления. 

Анализ деятельности центрально-российских земств в предвоенный период приводит к выводу, что провинциальные земцы, независимо от политических пристрастий, были озабочены экономическим и культурным развитием своего края, благосостоянием и здоровьем местного населения. Эти практические задачи воспринимались земской глубинкой как первостепенные. Политические цели в период думской монархии, по крайней мере, до начала первой мировой войны, были отодвинуты в сознании земских провинциалов на второй план.

Новый взгляд правительства на роль земских учреждений и их место в системе российской государственности проявился наиболее явно, когда министром внутренних дел был П.А. Столыпин. По воспоминаниям А.Зеньковского, он намеревался "целый ряд мероприятий, осуществляемых казенными учреждениями, передать земствам" . 

Именно при П.А.Столыпине между Министерством внутренних дел и земствами установилась живая связь; при возникновении каких-либо проблем с губернской администрацией земцы обращались непосредственно к министру или начальнику ГУМХ – по телеграфу или лично. При Министерстве внутренних дел было создано особое земское бюро, где приезжие земцы могли получать необходимые им справки и общаться друг с другом .

Вслед за правительством и губернаторы стремились установить доверительные отношения с земствами и наладить с ними взаимодействие. Конфликтов между самоуправлением и администрацией на местах в думский период стало значительно меньше, они постепенно уступали место сотрудничеству. Даже либеральные земские деятели признавали, что "послереволюционные земства не знали уже тех административных преград, которые на каждом шагу приходилось преодолевать их предшественникам" . 

Подавляющая часть постановлений земских собраний Центральной России не встречала противодействия со стороны губернаторов и губернских по земским и городским делам присутствий; отдельные случаи такого рода, часто хозяйственного характера, приобретали, как правило, широкое политическое освещение в либеральной прессе. Приостановка постановлений в основном была связана с превышением установленной в 1900 г. трехпроцентной нормы на ежегодный прирост земских бюджетов; но реальный их рост в период думской монархии постоянно превышал ее. Кроме того, губернаторы, как правило, отменяли постановления земских собраний, нарушавшие круг ведомства земских учреждений. Нередки были неутверждения губернаторами итогов выборов уездных гласных и составов управ в случае нарушения установленных законом норм. Губернская администрация могла запретить курсы лекций для населения, если к их чтению управы привлекали политически неблагонадежных лиц. Особое внимание губернская администрация проявляла к постановлениям, касавшимся созыва земских съездов или форумов земских служащих; но все съезды по различным направлениям земской работы не были редкостью в конце  XIX -начале XX века. 

В целом доля отменяемых губернской администрацией постановлений земских собраний была очень незначительной, что не подтверждает распространенный в либеральной печати начала ХХ в., а также в советской историографии тезис о задавленности земских учреждений административно-правовым произволом. Расцвет земской деятельности в думский период был бы невозможен при негативной позиции и противодействии со стороны губернатора и подчиненной ему администрации. 

Многое зависело от личности губернатора. Большим политическим тактом отличался костромской губернатор П.П. Стремоухов, который лояльно относился к деятельности земства, в том числе гласных-кадетов и даже социалистически настроенных служащих, если они проявляли "профессионализм" и имели "богатый опыт практической работы" . 

Другой пример являл собой Нижегородский губернатор А.Н. Хвостов – негибкий консерватор, у которого сложились чрезвычайно конфликтные отношения с правым по составу Нижегородским губернским земством . Аналогичным образом в думский период складывались отношения между губернатором Д.Д. Кобеко и Тульским губернским земством, где также преобладали правые ..

Премьер-министр П.А. Столыпин реагировал на подобные конфликты очень остро. В Российском государственном историческом архиве сохранились написанные его твердым почерком записки и письма губернаторам, где он выражал озабоченность возможностью "установления ненормальных отношений между руководящим большинством в земских кругах, с одной стороны, и губернской администрацией – с другой" . 

Новый курс власти постепенно находил отклик у земских деятелей. А.В. Зеньковский в своих воспоминаниях отмечал, что в их отношении к правительству с первых же месяцев после вступления Столыпина на пост министра внутренних дел произошли заметные перемены: "Всем действительно активным, а не политическим земским деятелям … стало совершенно ясно, что Столыпин определенно против той неправильной политики в отношении земств со стороны правительства и губернаторов, которая имела место до его назначения. Для всех не политиков, а настоящих земских деятелей было также ясно, что Столыпин придает исключительно большое значение широкому развитию земской деятельности по всем ее отраслям" .

После трагической гибели П.А. Столыпина при новом министре внутренних дел А.А. Макарове земское бюро в Петербурге было упразднено. По свидетельству В.И. Гурко, "вместо живого, непринужденного и знакомого с психологией земских людей обращения Столыпина, Макаров с места проявил какое-то мертвенное, если не враждебное, то во всяком случае, безразличное к ним отношение". При новом министре внутренних дел стало больше формализма в отношениях между МВД, губернской администрацией и земским самоуправлением. И все же основы, заложенные П.А. Столыпиным, способствовали дальнейшему росту "земского дела" и развитию сотрудничества с государственными структурами в решении назревших экономических и культурных задач.

Радикальная интеллигенция предпочитала не замечать масштабных политических перемен в стране и того нового курса, который проводился властью по отношению к самоуправлению. Особенно непримиримым был “третий элемент”, представлявший собой огромную армию земских врачей, учителей, статистиков, ветеринаров и пр., близких по своему происхождению и экономическому положению к народным массам. Традиционная оппозиционность земской интеллигенции (особенно "третьего элемента") по отношению к власти резко усилилась в годы первой мировой войны . 

В период войны правительство широко привлекало земства к решению крупномасштабных задач по оказанию помощи раненым, укреплению тыла и снабжению армии. Итоги самоотверженной работы земских гласных и "третьего элемента" были впечатляющими. В начале 1917 г. английская газета “Morning Post”, посвятив большую статью деятельности земских учреждений России в годы войны, отметила: “Русские земства в настоящей войне установили рекорд, не превзойденный ни Англией, ни Францией. То, чего достигли земства соединенными усилиями, представляет собой, быть может, одно из самых удивительных явлений, выдвинутых войной" . 

Эффективная работа земского самоуправления достигалась во многом благодаря поддержке правительства. Этого не хотели признавать либеральные гласные и в еще большей мере - революционно настроенные земские служащие. Они развернули широкую кампанию по дискредитации власти, всячески подчеркивая преимущества общественной работы перед бюрократической (как это было в Ярославском, Костромском, Нижегородском, Тульском губернских, в Ковровском, Судогодском, Сергачском уездных и др. российских земствах). Земские собрания выносили ультимативные резолюции с требованием немедленного проведения реформ. Эта кампания была предпринята по инициативе лидеров радикальных либералов, прежде всего, кадетов, стремившихся получить власть. Борьбу с исторической властью земская общественность выиграла, но за гибелью думской монархии вскоре последовало уничтожение самих земств. 

По мере затягивания военных действий, в условиях крайней дискредитации власти со стороны лидеров либеральных и социалистических партий, среди земцев, как и в обществе в целом, усиливались антиправительственные настроения. Влияние кадетов выросло в Ярославском, Нижегородском, Тульском губернских, в Ковровском, Судогодском, Сергачском и др. уездных земствах Центральной России . Справиться с оппозицией правительство было не в силах, и ему все сложнее было осуществлять крайне необходимый в условиях войны конструктивный курс, направленный на сотрудничество с земскими учреждениями.

Прибегнув к уже испытанному в 1905г. способу, центрально-российские земства выносили ультимативные резолюции однотипного содержания, требуя немедленного проведения земской реформы, расширении земского представительства, введения волостного земства, полного устранения подчиненности администрации и расширения своих полномочий во всех сферах деятельности, а также создания общеземской организации, действующей на постоянной основе. 

В основе непримиримой позиции радикальных либералов, инициировавших принятие этих резолюций, лежало стремление получить власть, а не оптимизировать управление в стране. Лидеры либерального фронта реализовали свои политические амбиции через руководство созданным в годы войны Земским союзом и затем - Земгором. Борьбу с властью земская общественность выиграла, но за гибелью думской монархии вскоре последовало уничтожение самих земских учреждений. 

Придя к власти, Временное правительство сделало ставку на земства и назначило председателей губернских и уездных земских управ своими комиссарами на местах. Земские учреждения, по замыслам нового правительства, должны были получить новое место в системе российской государственности, став местным аппаратом управления. 

Однако разработка земской реформы затянулась на несколько месяцев. Тем временем земства на местах теряли свои позиции, уступая их сначала исполкомам, а затем советам. 

Абстрагируясь от конкретной исторической практики России 1917 г., земскую реформу, разработанную Временным правительством, можно оценить весьма высоко. И все же попытки провести в жизнь принципы формальной демократии без учета своеобразия и особенностей национального исторического развития провалились. Радикальные перемены, прервавшие постепенное течение реформ в период думской монархии, нарушили управление страной, взорвали социальную стабильность. 

Осенью 1917 г. прошли выборы в земские учреждения на основе всеобщего равного избирательного права; однако большинство граждан новой России, не прошедших ранее школу работы в земствах и не обладавших необходимыми навыками и уровнем образования, оказались не готовыми к управлению. Следует заметить, что крестьяне, получившие большинство мест в новых земствах, оставались равнодушными к их выборам (как позднее и к их роспуску), видя в них прежде всего органы, на содержание которых придется платить налоги.

Разгул псевдодемократии подвел страну к Октябрю 1917 г. Советская власть не сразу уничтожила старые органы местного самоуправления. В целях расширения социальной опоры и обеспечения преемственности в передаче дел по управлению местным хозяйством на местах создавались советско-земские коалиции, развивалось советско-земское сотрудничество в разнообразных практических вопросах. Лишь после роспуска Учредительного собрания, которое, по убеждениям многих земцев, должно было стать венцом парламентского устройства России, Советская власть приступила к ликвидации всесословных дум и земств и передачи всей власти на местах в руки советов – органов диктатуры пролетариата. Весной 1918 г. в большинстве районов Центральной России земские учреждения были ликвидированы.

Исторический опыт российских земств позволяет сделать вывод, что главной задачей сегодня является установление четко регламентированных законом конструктивных взаимоотношений между центральной властью, местной администрацией и органами местного самоуправления. Нельзя «перетягивать одеяло» ни в ту, ни в другую сторону. Попрание прав местного самоуправления, увлечение излишним некорректным администрированием может оказаться губительным; но еще больший вред могут принести попытки местного самоуправления противопоставить себя государственной власти и придать своей деятельности острое политическое звучание. Необходима совместная деятельность всех ветвей власти и самоуправления. Именно об этом, как свидетельствуют исторические источники, российское правительство заботилось более, чем столетие назад - еще начале ХХ века.